III SA/Gd 22/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Orłowska Sędziowie: Sędzia WSA Felicja Kajut (spr.) Sędzia WSA Jolanta Sudoł Protokolant starszy sekretarz sądowy Wioleta Gładczuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2013 r. sprawy ze skargi R. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 8 lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w części dotyczącej zakreślenia terminu poddania się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji do kierowania pojazdami i w takim samym zakresie stwierdza nieważność decyzji Prezydenta Miasta z dnia 20 czerwca 2011 r. nr [...], 2. oddala skargę w pozostałym zakresie, 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja w części, w której stwierdzono jej nieważność nie podlega wykonaniu, 4. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego R. K. 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezydent Miasta decyzją z dnia 20 czerwca 2011 r., na podstawie art. 114 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (tekst jednolity: Dz. U. z 2005 nr 108, poz. 908 z ze zm.), skierował R. K. na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w zakresie prawa jazdy kat. A i B do dnia 30 września 2011 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że postępowanie wszczęto w związku z wnioskiem Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 15 maja 2011 r. o sprawdzenie kwalifikacji R. K. (dalej: "strona" lub "skarżący"). We wniosku podano, że w okresie od 1 kwietnia 2010 r. do dnia 24 lutego 2011 r. wymieniony otrzymał łącznie 25 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Zgodnie z art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy - Prawo o ruchu drogowym kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji podlega osoba posiadająca uprawnienie do kierowania pojazdem, skierowana decyzją starosty na wniosek komendanta wojewódzkiego Policji, w razie przekroczenia 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1. Strona złożyła odwołanie od tej decyzji stwierdzając jedynie, że się z nią nie zgadza. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 8 lutego 2012 r. sygn. akt [...] utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że strona otrzymała 25 punktów za wykroczenia drogowe, co stosownie do art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy - Prawo o ruchu drogowym, obligowało organ pierwszej instancji do wydania decyzji o skierowaniu na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji. R. K. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 8 lutego 2012 r. domagając się stwierdzenia jej nieważności, względnie jej uchylenia. Zaskarżonej decyzji zarzucił rażące naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 6, art. 130 § 1 i § 2 oraz art. 156 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm. zm.) - dalej "k.p.a.", poprzez ich niezastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji, która na dzień podjęcia decyzji przez organ odwoławczy była niewykonalna z uwagi na upływ terminu wyznaczonego do poddania się sprawdzeniu kwalifikacji; - art. 8, art. 12 oraz art. 15 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i pozbawienie skarżącego możliwości odwołania się bez narażenia się na poniesienie przez niego negatywnych skutków. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że co prawda decyzja Prezydenta Miasta z dnia 20 czerwca 2011 r. wyznaczająca termin do poddania się sprawdzeniu kwalifikacji do dnia 30 września 2011 r. była wykonalna, to na skutek wniesienia odwołania, jej wykonalność została wstrzymana (art. 130 § 2 k.p.a.). W chwili uzyskania przez decyzję pierwszej instancji prymatu ostateczności, tj. w dniu 8 lutego 2012 r. była ona już niewykonalna a niewykonalność ta miała charakter trwały. Dlatego organ rozpatrujący odwołanie winien zmienić decyzję organu pierwszej instancji w zakresie wyznaczonego skarżącemu terminu do poddania się sprawdzeniu kwalifikacji. W przeciwnym wypadku skarżący zostałby pozbawiony faktycznej możliwości wniesienia odwołania bez narażenia się - w razie nie poddania się sprawdzeniu kwalifikacji - na negatywne skutki w postaci wydania decyzji o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami. W razie uznania legalności decyzji organu odwoławczego skarżący byłby zobowiązany do poddania się sprawdzeniu kwalifikacyjnemu jeszcze w czasie, kiedy decyzja ta była niewykonalna. W ramach samokontroli Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 12 kwietnia 2012 r. uchyliło swoją decyzję z dnia 8 lutego 2012 r. sygn. akt [...] oraz uchyliło decyzję Prezydenta Miasta z dnia 20 czerwca 2011 r. w części ustalenia terminu do poddania się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji oraz umorzyło postępowanie pierwszej instancji w tej części. Po rozpoznaniu kolejnej skargi R. K. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 6 września 2012 r. sygn. akt III SA/Gd 403/12 uchylił ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12 kwietnia 2012 r. W dniu 29 października 2012 r. do Sądu wpłynęła odpowiedź Samorządowego Kolegium Odwoławcze na skargę dotyczącą decyzji tego organu z dnia 8 lutego 2012 r. sygn. akt [...]. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi ewentualnie o stwierdzenie nieważności decyzji organów obu instancji jedynie w części dotyczącej wyznaczenia terminu do poddania się przez skarżącego kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji. W ocenie Kolegium istniały przesłanki do zastosowania art. 1+ \14 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy – Prawo o ruchu drogowym, natomiast brak było podstaw prawnych do określenia terminu tego sprawdzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) rozstrzygając w granicach danej sprawy, sąd administracyjny nie jest związany granicami skargi. Przepis art. 130 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym ( t. j. Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.), zwanej dalej ustawą, stanowi, że komendant wojewódzki Policji prowadzi ewidencję kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego. Określonemu naruszeniu przypisuje się odpowiednią liczbę punktów w skali od 0 do 10 i wpisuje się do tej ewidencji. Zgodnie z art. 114 ust. 1 pkt 1lit. b ustawy. Prawo o ruchu drogowym, kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji podlega osoba posiadająca uprawnienie do kierowania pojazdem, skierowana decyzją starosty na wniosek komendanta wojewódzkiego Policji, w razie przekroczenia 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1. W takiej sytuacji komendant wojewódzki Policji występuje do organu właściwego w sprawach wydawania prawa jazdy z wnioskiem o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy, w zakresie wszystkich posiadanych przez niego kategorii praw jazdy ( § 7 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego Dz. U . Nr 236, poz. 1998, ze zm.). Wniosek taki sporządza się wyłącznie na podstawie wpisów ostatecznych ( § 7 ust. 2 rozporządzenia). W orzecznictwie sądów administracyjnych, jak też organów administracyjnych przyjęty jest pogląd, że organ administracji, jak też sąd administracyjny nie może dokonywać oceny zasadności uznania, że ktoś przekroczył przepisy ruchu drogowego czy też "prawidłowości zakwalifikowania" przekroczenia przepisów ruchu drogowego przez osobę, wobec której komendant wojewódzki Policji wystąpił z wnioskiem o sprawdzenie kwalifikacji. Ilość punktów jest pochodna od stwierdzenia przekroczenia przepisów ruchu drogowego oraz kwalifikacji takiego przekroczenia. W sprawie niniejszej Komendant Wojewódzki Policji wystąpił z wnioskiem o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji R. K. wobec przekroczenia przez niego 24 punktów otrzymanych za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Uzasadnieniem tego wniosku jest wykaz naruszeń przepisów ruchu drogowego przez skarżącego, należy przy tym stwierdzić, że wniosek ten odpowiada wymogom określonym w załączniku nr 6 rozporządzenia. To z kolei dawało podstawę do wydania decyzji, o której mowa w art. 114 ust. 1 pkt 1lit. b ustawy Prawo o ruchu drogowym, należy też stwierdzić, że organ w tym przypadku miał obowiązek ("kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji podlega"), a nie tylko prawo, skierować skarżącego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w zakresie prawa jazdy kat. A i B. Jak wskazano wcześniej organ pierwszej instancji wyznaczył w swojej decyzji termin poddania się przez skarżącemu sprawdzeniu kwalifikacji do dnia 30 września 2011 r., zaś organ odwoławczy utrzymał tę decyzje w całości w mocy. W wyroku z dnia 27 września 2007 r., sygn. akt I OSK 1363/06 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, który skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, że przepis art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b Prawa o ruchu drogowym nie zawiera podstawy do określenia terminu do złożenia egzaminu sprawdzającego kwalifikacje (orzeczenie opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Nie upoważnia on także starosty do wyznaczenia takiego terminu, a tym samym do wyznaczenia daty wykonania przedmiotowego rozstrzygnięcia. Decyzja taka rozstrzyga wyłącznie o obowiązku poddania się sprawdzeniu kwalifikacji, a nie o terminie wykonania takiego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu wyroku Sąd dokonał również analizy art. 107 § 2 k.p.a., z treści którego wynika, że poza składnikami, o których mowa w § 1 tego przepisu, decyzja może zawierać także inne elementy tylko wówczas, gdy stanowią tak przepisy szczególne. W braku podstawy prawnej do ustalenia np. terminu wykonania nałożonego obowiązku, tak jak ma to miejsce w tym przypadku, termin ten należy uznać za pozbawiony podstawy prawnej. Prezentowane wyżej stanowisko znalazło w orzecznictwie sądów administracyjnych szeroką akceptację. Odnosząc się do podnoszonego w skardze zarzutu, że organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję, która na dzień podjęcia przez niego decyzji była niewykonalna, z uwagi na upływ wyznaczonego terminu poddania się sprawdzeniu kwalifikacji, Sąd stwierdza, że nie jest on zasadny. Z treści art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. wynika, że stwierdza się nieważność decyzji, która była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały. Wynika z powyższego, że niewykonalność decyzji jest wynikiem istnienia przeszkód w jej wykonaniu, przy czym przeszkody te istniały już w dacie wydania decyzji oraz są nieusuwalne przez cały czas. Tak pojmowana niewykonalność decyzji w niniejszej sprawie nie występowała. Sam skarżący podaje, że w dacie wydania decyzji przez organ pierwszej instancji była ona wykonalna. Jako że przepisy ustawy o ruchu drogowym nie zawierają unormowań ustawowych odnośnie kwestii wykonalności przedmiotowego skierowania, tym samym podlega ono wykonaniu z dniem, w którym orzeczenie o skierowaniu na sprawdzenie kwalifikacji do prowadzenia pojazdu stanie się ostateczne. Adresat takiej decyzji zobowiązany jest zatem do niezwłocznego wykonania tego ostatecznego rozstrzygnięcia, a tym samym niezwłocznego poddania się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji. Kwestie te podlegają już jednak ocenie nie w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. "b" ustawy – Prawo o ruchu drogowym, lecz w odrębnym postępowaniu, które może być uruchomione w trybie art. 140 ust. 1 pkt 4a tej ustawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 sierpnia 2009 r. o sygn. akt I OSK 1217/08, publ. LEX nr 552290). Ewentualne cofnięcie uprawnień do kierowania pojazdami, na podstawie art. 140 ust. 1 pkt. 4 lit. a cyt. ustawy będzie w takiej sytuacji efektem każdorazowej oceny przez organ kiedy w okolicznościach konkretnej sprawy można mówić o niewykonaniu obowiązku podania się sprawdzeniu kwalifikacji. Sąd nie podzielił również pozostałych zarzutów naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. Skarżący wiąże te naruszenia z faktem utrzymania w mocy decyzji, która w jego ocenie była niewykonalna, co jak wskazano wyżej nie miało miejsca. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że organy obu instancji wyznaczając termin do złożenia egzaminu sprawdzającego kwalifikacje do kierowania pojazdami orzekły nie mając do tego podstawy prawnej, co stanowi wyrażoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji. W tym stanie rzeczy Sąd działając na mocy art. 145 § 1 pkt 2 i 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w pkt 1 i 3 sentencji wyroku. W pozostałym zakresie Sąd oddalił skargę na mocy art. 151 powołanej ustawy, bowiem, jak wskazano wcześniej skierowanie skarżącego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami było zgodne z prawem. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 206 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepis ten stanowi, że w razie częściowego uwzględnienia skargi sąd może w uzasadnionych przypadkach zasądzić na rzecz skarżącego od organu tylko część kosztów (...). Uwzględnienie zarzutów skargi jedynie w części spowodowało miarkowanie zasądzonych na rzecz skarżącego kosztów postępowania.