III SA/Gd 220/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Gorski Sędziowie: NSA Anna Orłowska WSA Felicja Kajut (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Kinga Czernis po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi B.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] nr [...] 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Prezydent Miasta ostateczną decyzją z dnia [...], nr [...] przyznał B.P. dodatek mieszkaniowy w wysokości odpowiednio: [...] zł na okres od dnia 1 marca 2004 r. do dnia 31 sierpnia 2004 r. Decyzją z dnia [...], nr [...] Prezydent Miasta, po przeprowadzeniu wznowionego z urzędu postępowania w sprawie przyznania stronie dodatku mieszkaniowego, uchylił wyżej wymienioną decyzję własną z dnia [...] i zobowiązał B.P. do zwrotu nienależnie pobranych kwot dodatku mieszkaniowego w podwójnej wysokości. Zgodnie bowiem z dokonanymi ustaleniami strona we wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego podała nieprawdziwe dane dotyczące źródeł jej utrzymania oraz stanu majątkowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania B.P., decyzją z dnia [...] nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 7 ust. 9 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 ze zm.), utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazano, że odwołująca się poza wymienionym we wniosku lokalem mieszkalnym położonym w S. przy ul. [...] o powierzchni 28,46 m2, który nabyła w dniu 10 lutego 2004 r. za cenę 3 294 zł, której płatność rozłożona została na dziewięć rocznych rat w wysokości 366 zł, jest także współwłaścicielką w części ½ nieruchomości zabudowanej szeregowym budynkiem usługowo-mieszkalnym położonej w S. przy ul. [...], którą nabyła wraz z W.M. w dniu 4 lutego 2005 r. za cenę 145 000 zł, i która wraz z kosztami notarialnymi w wysokości 6 378 zł zapłacona została przez nabywców gotówką. Natomiast we wniosku oraz deklaracji o dochodach strona podała, iż jedynym źródłem jej utrzymania są dochody z tytułu renty chorobowej w wysokości 477,67 zł. Wobec powyższego organ odwoławczy, tak jak i organ I instancji, za niewiarygodne w kontekście poniesionych na zakup ww. nieruchomości wydatków uznał, iż B.P. utrzymuje się wyłącznie z renty chorobowej. Kolegium wzięło pod uwagę wielokrotnie powoływaną przez odwołującą się okoliczność, iż zakup nieruchomości położonej przy ul. [...] w całości sfinansował W.M., wskazując, że poniesione za stronę wydatki stanowiłyby nieujawnione źródło jej dochodów zarówno dla organów orzekających w sprawie dodatku mieszkaniowego, jak i organów skarbowych. W tym stanie sprawy organ odwoławczy nie znalazł podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniosła B.P. Skarżąca wyjaśniła, że środki na zakup od gminy mieszkania przy ul.[...] pochodziły ze zlikwidowanej książeczki mieszkaniowej, na której – po rewaloryzacji – zgromadziła kwotę 5 600 zł. Natomiast zakup lokalu przy ul. [...] sfinansowany został w całości przez W.M., zaś skarżąca, jak podaje, jedynie "na papierze" jest jej właścicielem. Ponieważ utrzymuje się wyłącznie z renty nie jest w stanie zwrócić pobranych kwot dodatku mieszkaniowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę administracji publicznej przez badanie zgodności zaskarżonych decyzji z prawem. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a)-c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą skargi. Jego wykładnia wskazuje, że Sąd ma prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Tak rozumiejąc swoją rolę Sąd uznał, że w ustalonym stanie faktycznym i prawnym skarga zasługiwała na uwzględnienie Na wstępie należy zwrócić uwagę na zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Wyrażona w art. 16 § 1 k.p.a. zasada stanowi, że decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne, a uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych. Należy ona do zasad ogólnych postępowania administracyjnego obowiązujących w każdym stadium postępowania oraz stanowi wytyczną dla stosowania wszystkich przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Z systematyki kodeksu postępowania administracyjnego oraz orzecznictwa sądów administracyjnych wynika jej szczególny charakter, jako normy prawnej gwarantującej stabilność stosunków prawnych ukształtowanych ostatecznymi decyzjami administracyjnymi. Wyjątkami od tej zasady, przewidzianymi w cytowanym wyżej przepisie, umożliwiającymi wzruszenie decyzji ostatecznych są m.in. postępowania szczególne jak wznowienie postępowania uregulowane w art. 145 – 153 k.p.a., czy postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji uregulowane art. 156 – 160 k.p.a. Są to postępowania odrębne, które funkcjonują na zasadnie niekonkurencyjności, co oznacza, że mają na celu usunięci tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie (por. wyrok NSA z dnia 11 marca 1998 r., IV SA 412/96, Lex nr 45179). W art. 145 § 1 k.p.a. wymieniono przesłanki wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzja ostateczną. W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji wskazał jako przesłankę wznowienia postępowania przepis art. 145 § pkt 1 tj. że dowody, na podstawie których ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe – organ w taki sposób zakwalifikował powziętą przez siebie wiadomość o zakupie przez skarżącą dwóch nieruchomości, z czego wywnioskował, że w deklaracji o dochodach nie wykazała ona faktycznych dochodów swojego gospodarstwa domowego i posiadanego stanu majątkowego. W oparciu o powyższe doszło do wydania na podstawie art. 149 k.p.a. postanowień o wznowieniu postępowań w sprawie przyznania skarżącej dodatków mieszkaniowych. W tym miejscu Sąd stwierdza, że w przypadku przesłanki wznowienia postępowania, na którą powołał się organ pierwszej instancji wznowienie postępowania ograniczone jest wystąpieniem łącznym dwóch warunków: w postępowaniu dowodowym prowadzonym w danej sprawie administracyjnej miało miejsce wystąpienie fałszywego dowodu, zaś jego sfałszowanie musi być stwierdzone prawomocnym orzeczeniem sądu lub innego organu. Taka sytuacja w rozpatrywanym przepadku nie miała miejsca, zatem organ przywołał błędna podstawę wznowienia postępowania. Jednak zdaniem Sądu, uzyskane przez organ informacje o składnikach majątku skarżącej w istocie dawały podstawę do wznowienia postępowania w sprawie przyznania dodatku mieszkaniowego, jednak stanowiły one przesłankę wznowienia wymienioną w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ wznawia postępowanie jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję. Powyższe uchybienia nie miały jednak wpływu na wynik sprawy. Po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania właściwy organ administracji publicznej jest zobligowany do przeprowadzenia postępowania administracyjnego co do przyczyny wznowienia, czyli oceny zaistnienia ustawowych przesłanek wznowieniowych oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy, czyli ma prowadzić postępowanie w oparciu o mające zastosowanie w sprawie przepisy proceduralne i materialne. Na tym etapie postępowania znajdują zastosowanie również reguły obowiązujące w zwykłym trybie postępowania administracyjnego. Po jego zakończeniu, organ w oparciu o zebrany materiał dowodowy wydaje jedno z rozstrzygnięć przewidzianych w art. 151 k.p.a. Zgodnie z art. 151 § 1 k.p.a. organ może odmówić uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak przesłanek do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a, albo uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawia art. 145 § 1 lub 145a, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolity jest pogląd, że przepis art. 145 § 1 k.p.a. ogranicza przedmiot wznowienia postępowania tylko do sprawy rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Skoro przedmiotem rozstrzygnięcia w sprawie, w której wznowiono postępowanie administracyjne, było przyznanie skarżącej dodatku mieszkaniowego w określonej wysokości, to przedmiotem badania w toku wznowionego postępowania administracyjnego mogła być jedynie kwestia przysługiwania skarżącej prawa do tego dodatku. Odnosząc powyższe do konkretnych okoliczności niniejszej sprawy należy stwierdzić, że wbrew treści art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., na który powołał się organ pierwszej instancji w podstawie prawnej swojej decyzji, orzekł on w niej jedynie o uchyleniu ostatecznej decyzji przyznającej dodatek mieszkaniowy, nie wydał natomiast nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy. W pkt 2 orzeczenia organ zobowiązał natomiast stronę do zwrotu dodatku mieszkaniowego w podwójnej wysokości. W tym miejscu należy stwierdzić, że ani przepis art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., ani art. 7 ust. 9 ustawy o dodatkach mieszkaniowych nie dawały podstawy do rozszerzenia kompetencji organu administracji, podejmującego decyzję administracyjną w trybie art. 151 § 1 k.p.a., o dodatkowe rozstrzygnięcie, zobowiązujące do zwrotu nienależnie pobranych kwot dodatku mieszkaniowego (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 10 listopada 2004r., sygn. akt II SA/Gd 938/02, baza LEX nr 203481) Przepis art. 7 ust. 9 ustawy o dodatkach mieszkaniowych w dacie wydania decyzji przez Prezydenta Miasta stanowił, że jeżeli w wyniku wznowienia postępowania stwierdzono, że dodatek mieszkaniowy przyznano na podstawie nieprawdziwych danych zawartych w deklaracji lub wniosku, o których mowa w ust. 1, osoba otrzymująca dodatek mieszkaniowy jest obowiązana do zwrotu nienależnie pobranych kwot w podwójnej wysokości. Należności te wraz z odsetkami i kosztami egzekucyjnymi podlegają przymusowemu ściągnięciu w trybie postępowania egzekucyjnego w administracji. Wypłatę dodatku mieszkaniowego w skorygowanej wysokości wstrzymuje się do czasu wyegzekwowania należności. Z analizy treści cytowanego wyżej przepisu wynika, że ma on zastosowanie w sytuacji, gdy organ administracji stwierdzi w wyniku wznowienia postępowania, że doszło do przyznania dodatku mieszkaniowego na podstawie nieprawdziwych danych zawartych w deklaracji lub wniosku i w efekcie tego strona została go pozbawiona w całości, bądź jego wysokość uległa zmniejszeniu. Warto przy tym zauważyć, że w orzecznictwie przyjęty jest pogląd, że art. 7 ust. 9 ustawy o dodatkach mieszkaniowych nie może być w ogóle podstawą wydania decyzji zobowiązującej stronę do zwrotu nienależnie wypłaconego dodatku mieszkaniowego w podwójnej wysokości, gdyż zobowiązanie takie wynika wprost z mocy tego przepisu, co daje podstawę do wszczęcia postępowania egzekucyjnego ( por. powołany wcześniej wyrok i powołane tam orzecznictwo). Obok błędnego rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji również decyzja organu drugiej instancji nie może być uznana za akt administracyjny wydany zgodnie z prawem. Warto zauważyć, iż zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania każda sprawa administracyjna rozpoznawana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. Oznacza to tym samym, iż sprawa administracyjna jest dwukrotnie rozpoznana oraz rozstrzygnięta. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia obu organów zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. W myśl zasady ustrojowej dwuinstancyjności, organ odwoławczy pełni kompetencje zarówno merytoryczne jaki i, co warte podkreślenia, kontrolne. W niniejszej sprawie organ odwoławczy rozpoznający odwołanie od przedmiotowego rozstrzygnięcia i wyposażony w odpowiednie środki weryfikacji decyzji nie podjął w tej materii żadnych czynności. Utrzymał zaś w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, które z powodów podanych wyżej było błędne, czym naruszył również art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Należy też zauważyć, że organ odwoławczy, w odróżnieniu od organu I instancji, powołał się w uzasadnieniu swojej decyzji na fakt zakupu przez skarżącą budynku usługowo - mieszkalnego przy ul. [...] w S., podając go jako okoliczność stanowiącą przesłankę wznowienia postępowania. Powyższe miało miejsce w dniu 4 lutego 2005r. zatem nie można było zarzucać stronie braku podania o tym informacji w deklaracji o dochodach sporządzonej w dniu 2 lutego 2004r. Mając na względzie powyższe rozważania Sąd stwierdził, że decyzje, które zapadły w niniejszej sprawie zostały wydane z naruszeniem cytowanych wyżej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, jak również art. 7 ust. 9 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, przy czym naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Z powyższych względów orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z powyższych rozważań. Orzekając w sprawie ponownie organ zobowiązany będzie wydać orzeczenie uwzględniając treść art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.