III SA/Gd 222/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alina Dominiak (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Anna Orłowska Sędzia WSA Felicja Kajut Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Wioleta Gładczuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 listopada 2011 r. sprawy ze skargi B. S. na wezwanie Dyrektora Zarządu Dróg i Zieleni z dnia 4 października 2010 r. nr [...] w przedmiocie uiszczenia opłaty dodatkowej za parkowanie w strefie płatnego parkowania postanawia odrzucić skargę. B. S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku domagając się stwierdzenia bezskuteczności czynności wezwania do uiszczenia opłaty dodatkowej za parkowanie w strefie płatnego parkowania z dnia 4 października 2010 r. nr [...] . Skarżący zarzucił organowi - Dyrektorowi Zarządu Dróg i Zieleni w G. - naruszenie art. 13f ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 pkt 1 i art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. W uzasadnieniu skarżący podał, że w wymienionym dniu zaparkował swój samochód w okolicy skrzyżowania ulic [...] w G., na piaszczystym, nierównym placu obok przychodni. Miejsce to jest oznaczone jako strefa płatnego parkowania, ustalona uchwałą Rady Miasta [...] z dnia 27 lutego 2008 r. w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania na terenie miasta G. oraz wysokości stawek opłat za parkowanie i opłaty dodatkowej oraz sposobu ich pobierania oraz wprowadzenia opłaty abonamentowej. Ponieważ nie uiścił opłaty parkingowej otrzymał wezwanie do zapłaty opłaty dodatkowej. W dniu 5 października 2010 r. wniósł o anulowanie wskazanej opłaty, gdyż opisane miejsce nie jest drogą publiczną i niedopuszczalne jest pobieranie opłat za parkowanie w tym miejscu, ale spotkał się z odmową, przy czym jego wniosek był procedurą pozaprawną, bowiem ustawa o drogach publicznych nie przewiduje możliwości odwołania się od nałożonej opłaty dodatkowej ani nie umożliwia uregulowania takiej procedury w drodze uchwał rady gminy. Skarżący wskazał, że w dniu 18 października 2010 r. sporządził wezwanie do usunięcia naruszenia prawa i wniósł je do Dyrektora Zarządu Dróg i Zieleni w G. W odpowiedzi na wezwanie Dyrektor Zarządu Dróg i Zieleni w G. pismem z dnia 3 listopada 2010 r., doręczonym skarżącemu w dniu 10 listopada 2010 r. , stwierdził, że skarżącemu nie przysługuje prawo do uchylenia się od zapłacenia opłaty parkingowej i podtrzymał stanowisko o konieczności uiszczenia opłaty dodatkowej. Skarżący wskazał, że w tej sytuacji przepisy prawa umożliwiają wniesienie skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Wezwanie do uiszczenia opłaty parkingowej mieści się w kategorii spraw kontrolowanych przez ten sąd w świetle art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., jest bowiem czynnością z zakresu administracji publicznej, dotyczy uprawnień i obowiązków obywateli , nie jest decyzją ani postanowieniem. Uprawnienie do wniesienia skargi wynika z naruszenia interesu prawnego polegającego na nieuprawnionym wezwaniu do uiszczenia opłaty dodatkowej. Skarżący podkreślił, że zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych opłatę parkingową można pobierać jedynie za parkowanie na drodze publicznej w strefie płatnego parkowania. Istotne jest, czy miejsce, w którym zaparkował samochód mogło zostać objęte strefą płatnego parkowania- jest to piaszczysty i wyboisty plac, który nie należy do drogi publicznej i nie służy prowadzeniu ruchu drogowego; nie spełnia kryteriów drogi w rozumieniu ustawy. Przedmiotowego placu nie można uznać również za parking. Wskazał, że zarządzenie Prezydenta Miasta z dnia 4 sierpnia 2009 r. nr [...] w sprawie wprowadzenia w życie Regulaminu Strefy Płatnego Parkowania i wyznaczenia jednostki budżetowej - Zarządu Dróg i Zieleni w G. do realizacji zadań w Strefie Płatnego Parkowania jest aktem wewnętrznie obowiązującym, a zatem nie może stanowić podstawy do określania praw i obowiązków osób zobowiązanych do uiszczania opłat parkingowych, ani nie może stanowić podstawy do określenia postępowania osób zobowiązanych do uiszczania tych opłat. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Zarządu Dróg i Zieleni w G. wniósł o jej odrzucenie. Zdaniem organu wniosek skarżącego opiera się na mylnym przekonaniu, że art. 3 § 2 pkt 4 w zw. z art. 52 § 3 p.p.s.a. pozwala zakwalifikować zaskarżone wezwanie do uiszczenia opłaty dodatkowej jako akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa, podlegający kognicji sądów administracyjnych . W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się jednak, że obowiązek ponoszenia opłaty dodatkowej wynika wprost z przepisów prawa, a w razie jej nieuiszczenia podlega przymusowemu ściągnięciu w trybie określonym w przepisach o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Niewykonanie obowiązku prowadzi do wszczęcia postępowania egzekucyjnego, którego celem jest doprowadzenie do przymusowego wykonania obowiązku, w związku z tym swoista konkretyzacja obowiązku następuje w tytule wykonawczym wszczynającym postępowanie egzekucyjne, zaś ochrona praw uczestników tego postępowania jest możliwa w drodze zaskarżenia do sądu administracyjnego, na podstawie art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a., postanowień wydanych w tym postępowaniu (postanowienie WSA w Łodzi z dnia 24.05.2007 r. III SA/Łd 193/07 oraz postanowienie WSA w Łodzi z dnia 16.07.2008 r. III SA/Łd 333/ 08). Zaskarżone wezwanie nie należy do żadnego z aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., a zatem skarga winna być odrzucona. Skarżący w piśmie procesowym z dnia 25 lipca 2011 r. zakwestionował powyższy pogląd. Stwierdził, że jednym z przejawów wykonywania władzy publicznej przez organy gminy jest ustanawianie strefy płatnego parkowania i pobieranie opłat za parkowanie w tej strefie. Prawa obywateli w tym zakresie winny być chronione także przez sądy administracyjne. Powołał się na orzeczenia sądów administracyjnych dopuszczające możliwość wniesienia skargi ( wyrok WSA w Gorzowie z dnia 28 marca 2007 r. sygn. akt II SA/Go 4/07 , postanowienie WSA w Gorzowie z dnia 2 października 2010 r. sygn. akt II SA/Go 417/08 ). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. W niniejszej sprawie należy ocenić zaskarżone przez skarżącego wezwanie nr A 081448 mając na uwadze treść powyższego artykułu, który zawiera katalog aktów i czynności podlegających kognicji sądów administracyjnych. W istocie rzeczy rozważenia wymaga jedynie, czy zaskarżone wezwanie jest aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa , o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.- jak twierdzi skarżący, bowiem żadne inne przypadki wymienione w art. 3 § 2 p.p.s.a. nie wchodzą w rachubę. Stanowiska skarżącego nie można podzielić . Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ( t.j. Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz.115 ze zm.) zwana dalej "ustawą" w art. 13 ust 1 pkt 1 stanowi, że korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania. Z kolei art. 13 f ust. 1 ustawy stanowi, że za nieuiszczenie opłat, o których mowa art. 13 ust. 1 pkt 1, pobiera się opłatę dodatkową. Rada gminy (rada miasta) określa wysokość opłaty dodatkowej, o której mowa w ust. 1, oraz sposób jej pobierania. Wysokość opłaty dodatkowej nie może przekroczyć 50 zł ( art.13 f ust. 2 ustawy). Opłatę dodatkową, o której mowa w ust. 1, pobiera zarząd drogi, a w przypadku jego braku zarządca drogi (art. 13 f ust.3 ustawy). W myśl art. 40 d ust. 2 ustawy , opłaty określone w art. 13 ust. 1 pkt 2 i art. 40 ust. 3 wraz z odsetkami za zwłokę, opłaty określone w art. 13f ust. 1 oraz kary pieniężne określone w art. 13k ust. 1 i 2, art. 29a ust. 1 i 2 oraz w art. 40 ust. 12 wraz z odsetkami za zwłokę podlegają przymusowemu ściągnięciu w trybie określonym w przepisach o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Z powyższych przepisów wynika, że obowiązek uiszczenia opłaty dodatkowej za nieuiszczenie opłaty za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania wynika z mocy samego prawa. Przepisy ustawy nie przewidują odrębnego postępowania dotyczącego wymiaru opłaty dodatkowej , a wyraźnie w tym zakresie na mocy art. 40 d ust. 2 stanowią o jej przymusowym ściągnięciu w trybie określonym w przepisach o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. "Wezwanie" czy "zawiadomienie", sporządzane w przypadku stwierdzenia nie uiszczenia opłaty za parkowanie pojazdu na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania ( które nie jest też upomnieniem w rozumieniu art. 15 ustawy dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, tj. Dz. U. z 2005, Nr 229, poz.1954 ze zm.) dokumentuje jedynie fakt nieuszczenia opłaty i jednocześnie informuje właściciela pojazdu o powstałym obowiązku. W tej sytuacji brak podstaw do uznania, że wezwanie do wniesienia opłaty dodatkowej stanowi akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Niewykonanie obowiązku prowadzi do wszczęcia postępowania egzekucyjnego, którego celem jest doprowadzenie do przymusowego wykonania tego obowiązku, i w tym przypadku konkretyzacja obowiązku następuje w tytule wykonawczym wszczynającym postępowanie egzekucyjne, a ochrona praw uczestników tego postępowania jest możliwa w drodze zaskarżenia do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 3 postanowień, wydanych w tym postępowaniu (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, str. 61). Obowiązek nie musi zostać zindywidualizowany w drodze decyzji, czy postanowienia, aby podlegał egzekucji, bowiem zgodnie z art. 3 § 1 w zw. z art. 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji egzekucję administracyjną stosuje się również do obowiązków określonych w art. 2, gdy wynikają one - w zakresie administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego - bezpośrednio z przepisu prawa. Poglądy takie, jak zaprezentowane powyżej wyrażane są także w wielu orzeczeniach sądów administracyjnych ( por. postanowienie WSA w Łodzi z dnia 24 maja 2007 r., sygn. akt III SA/Łd 193/07, wyrok NSA z dnia 12.06.2007 r. sygn. akt I OSK 209/07, wyrok WSA w Szczecinie z 14.10.2009 r., sygn. akt II SA/Sz 35/09, wyrok WSA w Szczecinie z 10.09.2008 r., sygn. akt II SA/Sz 384/08, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych) Poglądu przeciwnego , zaprezentowanego w orzeczeniach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim – w wyroku z dnia 28 marca 2007 r. , sygn. akt II SA/Go 4/07 oraz w postanowieniu z dnia 2 października 2008 r., sygn. akt II SA/Go 417/08 ( publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych) - Sąd, z przyczyn wskazanych powyżej, nie podziela. Można co do zasady zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego, wyrażonym na rozprawie, iż dla obywatela korzystniejsza byłaby możliwość dochodzenia swych praw przed sądem wcześniej , niż na etapie postępowania egzekucyjnego, jednak w obecnym stanie prawnym nie jest to możliwe. Skoro zaskarżone wezwanie nie należy do żadnego z aktów czy czynności ujętych w katalogu określonym w art. 3 § 2 p.p.s.a. skarga podlega odrzuceniu, bowiem w myśl art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Sytuacja taka ma miejsce m.in. wówczas, gdy skarga dotyczy aktu lub czynności nieobjętych zakresem właściwości sądu administracyjnego , wynikającej z art.3 § 2 i 3 p.p.s.a. Mając powyższe na względzie Sąd na mocy art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. odrzucił skargę.