III SA/Gd 224/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędziowie NSA Marek Gorski, WSA Felicja Kajut (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Januszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lipca 2011 r. sprawy ze skargi M. L. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 11 kwietna 2011 r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej oddala skargę. Decyzją z dnia 8 lutego 2011 r. nr [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny działając na podstawie art. 104 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (dalej w skrócie k.p.a.) i art. 5 pkt 4a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej stwierdził u M. L. chorobę zawodową wymienioną w pozycji 20.2 wykazu chorób zawodowych określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych, tj. przewlekłą chorobę obwodowego układu nerwowego wywołaną sposobem wykonywania pracy – zespół rowka nerwu łokciowego. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia wskazano, że M. L. pracę zawodową rozpoczął w 1973 r. Od kwietnia 1985 r. w/w zatrudniony był w A S.A. w G., następnie w "B Sp. z o.o. w G. oraz w C S.A. w G. jako spawacz kadłubów okrętowych, spawacz oraz monter kadłuba okrętowego. Do jego obowiązków należały prace polegające na montażu elementów stalowych kadłuba, spawanie konstrukcji stalowych (w tym elementów płaskich i przestrzennych) elektrodami otulonymi, spawanie łukiem krytym, spawanie w osłonie gazów w sposób półautomatyczny oraz spawanie elektryczne. Z przeprowadzonej analizy narażenia zawodowego wynika, że prace na stanowisku spawacza i spawacza kadłubów okrętowych wykonywane były w wymuszonej pozycji ciała wymagającej utrzymywania łokci w pozycji zgiętej przy równoczesnym opieraniu ich o podłoże. W związku z powyższym warunki pracy M. L. mogły stwarzać możliwość powstania choroby zawodowej – zespołu rowka nerwu łokciowego. W następstwie badań specjalistycznych przeprowadzonych w Poradni Chorób Zawodowych Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy rozpoznano w/w schorzenie nie mniej jednak jednostka orzecznicza I stopnia nie uznała zawodowej etiologii schorzenia. Z kolei na podstawie dokumentacji medycznej, karty oceny narażenia zawodowego oraz dodatkowych konsultacji specjalistycznych neurologicznych i ortopedycznych Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. rozpoznał u M. L. chorobę o etiologii zawodowej. W związku z tym w/w jednostka lekarska wydała orzeczenie z dnia 7 grudnia 2010 r., które ma walor ostateczności. Kierując się przedmiotowym orzeczeniem oraz danymi zawartymi w formularzu karty oceny narażenia zawodowego Państwowy Inspektor Sanitarny na podstawie § 8 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie chorób zawodowych stwierdził związek przyczynowy między rozpoznaną chorobą a pracą w warunkach narażenia na czynnik ją wywołujący. W odwołaniu od w/w decyzji złożonym przez C Spółkę akcyjną w G. wniesiono o uchylenie decyzji organu I instancji i uznanie braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej u M. L. W uzasadnieniu odwołania wskazano, że M. L. wykonywał pracę na zmiennych stanowiskach pracy wymagających przyjmowania w ciągu dnia różnych pozycji ciała i zamiennych pozycji utrzymywania rąk, co stanowczo wyklucza ciągłe utrzymywanie łokci w pozycji zgiętej przy równoczesnym opieraniu ich o podłoże. Co istotne, spawanie dokonywane przez spawaczy wydziałów produkcyjnych wykonywane było przez około 5 godzin dziennie. Reszta czasu pracy związana była z przygotowaniem stanowiska pracy lub wykonywaniem zamiennych czynności zawodowych takich jak szlifowanie, dojście do stanowiska, rozkładanie sprzętu. W związku z tym brak jest podstaw do jednoznacznego uznania, że stwierdzona u M. L. choroba – zespół rowka nerwu łokciowego - ma związek przyczynowy z pracą wykonywaną w zakładzie odwołującej się spółki. Decyzją z dnia 11 kwietnia 2011 r. nr [...]Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wskazując w podstawie prawnej art. 5 pkt 4a ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz § 11 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie chorób zawodowych uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia wskazano, że w sprawie wydano dwa odmienne orzeczenia lekarskich jednostek orzeczniczych. Z uwagi na to wyjaśnić należy rozbieżności dotyczące głównie oceny narażenia zawodowego M. L.Nadto należy szczegółowo ustalić dokładny opis czynności i chronometraż pracy M. L. W reasumpcji organ winien zaś wystąpić do jednostek orzeczniczych z prośbami o ponowne przeanalizowanie sprawy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku M.L. zakwestionował rozstrzygnięcie wydane przez Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego. W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany swojego stanowiska. Na rozprawie w dniu14 lipca 2011 r. skarżący oświadczył, że organy nie wzięły pod uwagę pola elektromagnetycznego jak również ułożenia prawej ręki podczas żłobkowania stępki i burty statku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd rozstrzygając sprawę w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z uwagi na w/w kryterium sąd administracyjny nie może wypowiadać się w kwestii stwierdzenia choroby zawodowej, a jedynie ocenić winien zgodność z prawem rozstrzygnięć podjętych przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Kognicji sądu administracyjnego w niniejszej sprawie poddano kasacyjną decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego wydaną w przedmiocie choroby zawodowej. Procedura związana z postępowaniem w takiej sprawie uregulowana została w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 105, poz. 869). Orzeczenie o stwierdzeniu choroby zawodowej bądź o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej następuje w drodze decyzji administracyjnej wydanej przez uprawniony organ administracji publicznej. W myśl § 8 ust. 1 w/w rozporządzenia decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej albo decyzję o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej wydaje się na podstawie materiału dowodowego, w szczególności danych zawartych w orzeczeniu lekarskim oraz formularzu oceny narażenia zawodowego pracownika. Należy zauważyć, że za chorobę zawodową zgodnie z dyspozycją art. 2351 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy (tekst jednolity: Dz. U. z 1998 r., Nr 21, poz. 94 ze zm.) uważa się chorobę, wymienioną w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanych "narażeniem zawodowym". W orzecznictwie sądowym przyjmuje się z kolei, że definicja prawna choroby zawodowej składa się z dwóch elementów, z których jeden jest formalnie wskazany w określonym wykazie, a drugi dotyczy określonego związku przyczynowego objętej wykazem choroby z warunkami wykonywanej pracy. Nadto należy zauważyć, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmowany jest pogląd o związaniu organów inspekcji sanitarnej rozpoznaniem podanym w stosownym orzeczeniu lekarskim. Takie stanowisko zostało przedstawione m.in. w uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2002 r. i zachowuje ono nadal aktualność (sygn. OPS 3/02, publ. ONSA 2003/1/4) Oznacza to, że organ administracji publicznej prowadzący postępowanie w przedmiocie choroby zawodowej w istocie nie ma prawa do samodzielnej oceny dokumentacji lekarskiej, prowadzącej do odmiennego rozpoznania schorzenia. Orzeczenie lekarskie jest bowiem jedynym wiarygodnym środkiem dowodowym służącym stwierdzeniu choroby zawodowej, jeśli nie budzi wątpliwości w świetle pozostałych dowodów. Stosownie do przepisów rozporządzenia w sprawie wykazu chorób zawodowych i zasady swobodnej oceny dowodów właściwy państwowy inspektor sanitarny wydaje decyzję na podstawie materiału dowodowego, w szczególności danych zawartych w orzeczeniu lekarskim oraz karcie oceny narażenia zawodowego pracownika. Jeżeli zaś przed wydaniem decyzji organ stwierdziłby, że zebrany materiał dowodowy jest niewystarczający powinien zażądać uzupełnienia wydanego orzeczenia lub wystąpić do jednostki orzeczniczej II stopnia o dodatkową konsultację. Mając na uwadze powyższe rozważania jak i stan faktyczny rozpatrywanej sprawy nie sposób nie zauważyć, że zapadłe w sprawie orzeczenia lekarskie są zasadniczo rozbieżne. W toku postępowania przed organem I instancji skarżący był badany w Wojewódzkim Ośrodku Medycyny Pracy, Poradni Chorób Zawodowych, gdzie został u niego rozpoznany zespół rowka nerwu łokciowego u osoby praworęcznej. Orzeczenie to zostało wydane w oparciu o wyniki badania specjalistycznego, konsultację neurologiczną oraz analizę dostarczonej dokumentacji medycznej. Co istotne, jednostka orzecznicza nie stwierdziła zawodowej etiologii przedmiotowego schorzenia z uwagi na fakt, iż sposób wykonywania pracy przez skarżącego angażował głównie rękę prawą bez konieczności stałego zginania łokci. Nadto sposób wykonywania pracy łączył się z możliwością (a nie z koniecznością) opierania się na łokciach podczas wykonywania spawania. W orzeczniczym postępowaniu odwoławczym strona była natomiast badana w Instytucie Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego, gdzie lekarze orzecznicy rozpoznali przewlekłą chorobę obwodowego układu nerwowego wywołaną sposobem wykonywania pracy pod postacią obustronnego zespołu rowka nerwu łokciowego. Co istotne, z wydanego orzeczenia wynika, że rozpoznane schorzenie może mieć związek z pracą w przypadku wykonywania czynności zawodowych wymagających ciągłego utrzymywania łokci w pozycji zgiętej przy równoczesnym opieraniu ich o podłoże gdyż stwarza to warunki do powstania ucisku na nerw łokciowy. Analiza narażenia zawodowego wykazała z kolei, że praca wykonywana przez pacjenta na stanowisku spawacza wymagała długotrwałego utrzymywania łokci w pozycji zgiętej przy równoczesnym opieraniu ich o podłoże. Jednocześnie placówka orzecznicza drugiego stopnia w żadnym zakresie nie odniosła się do orzeczenia lekarskiego wydanego przez Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy. Organ I instancji wydając decyzję o stwierdzeniu u skarżącego choroby zawodowej w żaden sposób nie odniósł się merytorycznie do powyższych ewidentnych rozbieżności. Oczywistym jest, że przy tak ukształtowanym stanie fatycznym sprawy należało zwrócić się do jednostki orzeczniczej o wydanie orzeczenia uzupełniającego, w związku z odmiennymi wynikami badań w opisanych orzeczeniach lekarskich. W tej materii podstawą był § 8 ust. 2 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych zgodnie z którym właściwy państwowy powiatowy inspektor sanitarny może żądać od lekarza, który wydał orzeczenie lekarskie, dodatkowego uzasadnienia tego orzeczenia lub wystąpić do jednostki orzeczniczej II stopnia o dodatkową konsultację oraz podjąć inne czynności niezbędne do uzupełnienia tego materiału jeżeli przed wydaniem decyzji uzna, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie jest niewystarczający do wydania stosownej decyzji. Należało bowiem bezsprzecznie ustalić, z czego wynikają stwierdzone przez jednostki orzecznicze rozbieżności. Zgodnie z kodeksową zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) organ administracji podejmuje rozstrzygnięcie po wyjaśnieniu wszystkich okoliczności sprawy, a zatem po przeprowadzeniu pełnego postępowania dowodowego (vide: art. 77 § 1 k.p.a.). Organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji wydanej w dniu 11 kwietnia 2011 r. zajął z kolei słuszne stanowisko w związku z występującymi w sprawie rozbieżnościami i zobligował de facto organ I instancji do wyjaśnienia dlaczego swoje rozstrzygnięcie oparł wyłącznie na orzeczeniu wydanym przez jednostkę orzeczniczą II stopnia. Warto w tym miejscu zwrócić uwagę, że organ odwoławczy rozpoznając odwołanie i wydając decyzję w dniu 11 kwietnia 2011 r. związany był brzmieniem art. 138 § 2 k.p.a. nadanym ustawą z dnia z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18), obowiązującą od tego właśnie dnia. Zgodnie z nowym brzmieniem art. 138 § 2 k.p.a. organ może wydać decyzję kasacyjną, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Kodeks postępowania administracyjnego w cytowanym przepisie wyodrębnił zatem dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji, mocą której organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Przesłankami tymi są: stanowcze stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania oraz uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Na tle nowego brzmienia art. 138 § 2 k.p.a., samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą; konieczne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". W realiach rozpatrywanej sprawy organ pierwszej instancji oparł swe rozstrzygnięcie wyłącznie na opinii odwoławczej jednostki orzeczniczej. Tym samym brak konfrontacji orzeczeń lekarskich miał w ocenie Sądu istotny wpływ na treść wydanej przez ten organ decyzji, co stanowiło naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Weryfikując rozbieżne rozstrzygnięcia lekarskich jednostek orzeczniczych organ mógłby bowiem dojść do wniosków zgoła odmiennych, jeżeli w istocie uzasadnienie wydanej decyzji oparto wyłącznie na orzeczeniu Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego sprzecznym w zasadniczej części z orzeczeniem Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy. Co równie ważne, organ I instancji nie odniósł się w sposób szczegółowy do opisu czynności wykonywanych na stanowisku spawacza jak i chronometrażu tych czynności, co na tle okoliczności dających się wydedukować ze zgromadzonych w aktach dokumentów jak i argumentów podniesionych w odwołaniu od decyzji organu I instancji budzić mogło poważne wątpliwości. W świetle powyższego należy podzielić pogląd organu odwoławczego, że organ I instancji prowadząc postępowanie w sprawie nie wyjaśnił w sposób należyty wszystkich istotnych okoliczności sprawy mających wpływ na jej finalne rozstrzygnięcie, a tym samym spełniona została przesłanka warunkująca uchylenie decyzji w oparciu o nowe brzmienie art. 138 § 2 k.p.a. Na marginesie Sąd wskazuje, że organ II instancji wydając swoje rozstrzygnięcie kasacyjne zamiast art. 138 § 2 k.p.a. wadliwie powołał w podstawie prawnej decyzji art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Jednak powołanie wadliwego przepisu prawnego samo przez się nie powoduje nieważności wydanej decyzji, jeśli rozstrzygnięcie znajduje oparcie w innym przepisie prawnym. Stanowi to uchybienie przepisom postępowania administracyjnego, które mogłoby skutkować wyeliminowaniem wydanej decyzji z obrotu prawnego wyłącznie w razie stwierdzenia, że miało ono istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 kwietnia 1997 r., sygn. I SA/Kr 970/96, baza LEX nr 29336). W rozpatrywanej sprawie taka sytuacja z oczywistych względów nie zachodziła, gdyż rozstrzygnięcie organu odwoławczego znajduje pełne oparcie w dyspozycji art. 138 § 2 k.p.a. Uznając w reasumpcji, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.