III SA/Gd 23/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Sudoł Sędziowie Sędzia WSA Alina Dominiak (spr.) Sędzia WSA Felicja Kajut po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 19 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi B. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 2 listopada 2017 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej oddala skargę. Decyzją z dnia 2 listopada 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze , działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 8 ust. 3, art. 17 ust. 16, art. 60 ust. 1 i ust. 2 pkt 1, art. 106 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2017 r., poz. 1769), utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia 28 lipca 2017 r. w sprawie ustalenia wysokości opłaty za pobyt B. S. w Domu Pomocy Społecznej w S.. Organ wskazał, że B. S. jest osobą całkowicie ubezwłasnowolnioną. Od 23 października 2014 r. jej opiekunem prawnym jest K. S.. Od dnia 30.09.2014r. skarżąca przebywa w Domu Pomocy Społecznej w S. na podstawie decyzji o skierowaniu i umieszczeniu w DPS. Decyzją z dnia 30.09.2014r. organ ustalił odpłatność za pobyt skarżącej w DPS od dnia 30.09.2014r. w wysokości 70% jej dochodu, tj. w wysokości 1.017,10 zł miesięcznie. W związku ze zmianą wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca w DPS MORS w S. oraz zmianą dochodu strony, decyzją z dnia 29.04.2015r. zmieniono ww. decyzję i ustalono opłatność za pobyt od 1.04.2015r. w wysokości 1.221,03 zł, a decyzją z dnia 23.11.2015r. ustalono odpłatność na kwotę 1.328,80 zł od dnia 1.11.2015 r. W związku z powzięciem przez organ informacji o wypłaconym w dniu 29.01.2015r. zasiłku pielęgnacyjnym za okres od 1.11.2014 r. do 31.01.2015 r. oraz uzyskiwaniu dochodu z tytułu wynajmu domu mieszkalnego od 5.08.2015 r., decyzją z dnia 25.08.2016 r. ustalono wysokość należności podlegającej zwrotowi za okres od 1.04.2015 r. do 31.03.2016 r. w łącznej kwocie 3890,39 zł. SKO decyzją z dnia 24.07.2017r. nr [...] uchyliło w/w decyzję. Decyzją z dnia 3.04.2017r. nr [...] organ I instancji uchylił decyzję własną z dnia 30.09.2014r., zmienianą kolejnymi decyzjami. Powyższa decyzja stała się ostateczna z dniem 21.04.2017r. Decyzją z dnia 25.04.2017r. nr [...] organ pierwszej instancji ustalił wysokość należności podlegającej zwrotowi z tytułu odpłatności strony za pobyt w DPS za okres od 1.04.2015r. do 31.03.2016r. w łącznej kwocie 3.890,39zł. SKO decyzją z dnia 28.06.2017r. nr [...] uchyliło w/w decyzję i sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Powodem uchylenia decyzji był brak ostatecznego zakończenia postępowania w sprawie ustalenia należnych opłat za pobyt strony w domu pomocy społecznej. Wskazano też na potrzebę przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia, czy materiały zakupione w celu wykonania remontu domu zostały faktycznie na ten cel zużyte. Organ I instancji zaskarżoną decyzją z dnia 28 lipca 2017 r. ustalił odpłatność za pobyt B. S. w Domu Pomocy Społecznej w S. za okres od 1.09.2015r. do 31.03.2016r. w kwocie 1.731,80zł miesięcznie. Organ ustalił, iż dochód B. S. stanowi renta z dodatkami w wysokości 1.745,29 zł, zasiłek pielęgnacyjny w wysokości 153 zł oraz czynsz za wynajem domu w kwocie 640 zł (pomniejszony o podatek). W celu ustalenia kosztów związanych z remontem domu oraz zakupu sprzętu czy urządzeń niezbędnych do korzystania z budynku przez najemców, organ przeprowadził oględziny domu z udziałem opiekuna prawnego strony- K. S. oraz najemców domu. Organ ustalił, iż przychód z tytułu najmu w okresie od 1.09.2015r. do 31.03.2016r. wyniósł 4.480zł (640 zł x 7 m-cy), a po odliczeniu kosztów malowania domu (300 zł) oraz zakupu misy sedesowej (150 zł) wyniósł 4.030zł, co w ujęciu miesięcznym wynosi 575,71 zł (4030 zł: 7 m-cy). Zatem dochód strony wyniósł: 2.474,00 zł (1.745.29zł + 153zł + 575,71 zł). Organ wyjaśnił, że zgodnie z art.61 ust. 2 pkt 1 ustawy, opłata za pobyt w domu pomocy społecznej wynosi 70% dochodu mieszkańca, a więc wynosi 1.731,80 zł (2 474zł x 70%) miesięcznie. W tej sytuacji organ odwoławczy uznał ustaloną wysokość opłaty za pobyt strony w DPS za prawidłową. Za bezpodstawny uznał zarzut , że zasiłek pielęgnacyjny nie może być traktowany jako dochód, bowiem zasiłek ten nie został wymieniony w art. 8 ust. 4 ustawy jako nie podlegający zaliczeniu do dochodu. Za bezzasadny uznał też zarzut braku uwzględnienia wydatku poniesionego na zakup pieca, gdyż piec nie został zainstalowany w budynku . W tej sytuacji brak było podstaw do odliczenia kosztu jego zakupu od przychodu z tytułu najmu. Dopiero w przypadku, gdy piec ten zostanie zainstalowany i korzystanie z niego będzie niezbędne do korzystania z budynku przez najemców, uzasadnione będzie odliczenie kosztów jego zakupu. Organ wyjaśnił, że w związku z brakiem poinformowania organu o otrzymywanych dochodach z tytułu najmu budynku, opłata za pobyt w domu pomocy społecznej była uiszczana w zaniżonej wysokości. Informacje o wynajmowaniu domu od 5.08.2015r. organ powziął w dniu 18.12.2015r. Wobec ostatecznego wyeliminowania decyzji ustalających opłaty za pobyt w domu pomocy społecznym obowiązkiem organu było ustalenie opłaty w prawidłowej wysokości z uwzględnieniem wszystkich dochodów strony, stąd zaskarżoną decyzją ustalono opłaty za pobyt w DPS. Brak niezwłocznego zgłoszenia dochodów nie może stanowić braku podstawy ustalenia należności za pobyt w domu pomocy społecznej w prawidłowej wysokości z datą wsteczną. W przeciwnym wypadku strona, mimo posiadanych dochodów , nie byłaby zobowiązana do poniesienia opłat za pobyt w DPS, a zasadą jest , że pobyt taki jest odpłatny. B. S. wniosła skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji. Zarzuciła naruszenie: ̶ art. 10 § 1 k.p.a., poprzez niezapewnienie stronie możliwości wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału, ̶ art. 8 ust. 13 ustawy o pomocy społecznej, poprzez błędne ustalenie dochodu skarżącej - uznanie, że dochodem jest zasiłek pielęgnacyjny oraz cała kwota z tytułu najmu, pomniejszona jedynie o podatek dochodowy, bez uwzględnienia wydatku poniesionego na zakup pieca; ̶ art. 109 ustawy o pomocy społecznej, poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy nie doszło do zmiany sytuacji majątkowej; ̶ art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej poprzez jego zastosowanie, mimo że nie doszło do zmiany sytuacji majątkowej i w zakresie, w jakim decyzja zmienia wysokość odpłatności ex tunc. W uzasadnieniu podniosła, że decyzja wydana na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej - w związku ze zmianą sytuacji majątkowej osoby uprawnionej – jest decyzją konstytutywną i nie może działać wstecz. Zaskarżona decyzja powinna wskazywać późniejszą datę zmiany wysokości odpłatności za pobyt, niż data jej wydania. Przepis art. 106 ust. 5 ustawy nie zawiera regulacji, dającej organowi prawo do pozbawienia strony prawa, przyznanego decyzją, z mocą wsteczną. Zasiłek pielęgnacyjny nie winien być wliczany do dochodu, ponieważ jego rolą jest pokrywanie wydatków związanych z konicznością zapewnienia opieki i pomocy przez inną osobę. Skoro zasiłek pielęgnacyjny nie jest przychodem w rozumieniu przepisów ustawy o pomocy społecznej, nie może mieć do niego zastosowania przepis art. 8 ust. 4 ustawy. Nie uwzględniono też wszystkich poniesionych kosztów (np. zakupu pieca). W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym - skarżąca zgłosiła wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a organ w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażądał przeprowadzenia rozprawy ( art. 119 pkt 2 p.p.s.a.). Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Jak wynika z akt administracyjnych, skarżąca B. S. jest osobą ubezwłasnowolnioną całkowicie, a jej opiekunem prawnym jest K. S.. Skarżąca została umieszczona w Domu Pomocy Społecznej w S. od dnia 30 września 2014 r. Decyzją Wójta Gminy z dnia 30 września 2014 r. ( parokrotnie zmienianą) ustalono wysokość odpłatności za jej pobyt w DPS, przy czym skarżąca ponosiła tę odpłatność w wysokości 70 % swojego dochodu netto. W decyzjach zawarte były pouczenia, że osoby i rodziny korzystające ze świadczeń z pomocy społecznej są obowiązane niezwłocznie poinformować o każdej zmianie w ich sytuacji osobistej, dochodowej i majątkowej , która wiąże się z podstawą do przyznania świadczenia. Opiekun prawny skarżącej nie poinformował organu o tym, że skarżąca uzyskała dochód z tytułu najmu budynku mieszkalnego, będącego jej własnością. Wójt Gminy decyzją z dnia 25 sierpnia 2016 r. ustalił wysokość należności podlegającej zwrotowi z tytułu odpłatności za pobyt skarżącej w DPS za okres od 1 kwietnia 2015 r. do 31 marca 2016 r. w łącznej kwocie 3890,39 zł. Decyzja ta została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 24 lutego 2017 r. ze wskazaniem, że rozstrzygnięcie o zwrocie jest przedwczesne, bowiem w pierwszej kolejności organ powinien rozstrzygnąć o ustaleniu wysokości odpłatności za pobyt w należnej wysokości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 28 czerwca 2017 r. uchyliło także decyzję Wójta Gminy z dnia 25 kwietnia 2017 r. o ustaleniu wysokości należności podlegającej zwrotowi z tytułu odpłatności za pobyt skarżącej w DPS za okres od 1 kwietnia 2015 r. do 31 marca 2016 r. w łącznej kwocie 3890,39 zł. Decyzją z dnia 3 kwietnia 2017 r. Wójt Gminy uchylił decyzję z dnia 30 września 2014 r., zmienioną kolejnymi decyzjami , dotyczącą ustalenia wysokości odpłatności za pobyt w DPS, bowiem skarżąca opuściła Dom Pomocy Społecznej w S. z dniem 1 kwietnia 2016 r. i zamieszkała u swojego opiekuna prawnego K. S.. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie są decyzje ustalające wysokość odpłatności za pobyt skarżącej B. S. w domu pomocy społecznej w okresie od 1 września 2015 r. do 31 marca 2016 r. , wynoszącej 70 % dochodu netto – na kwotę 1731,80 zł. Jak słusznie zauważył organ odwoławczy, pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny, co wynika z art. 60 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. ( Dz.U. 2017 r., poz. 1769 ze zm.), zwanej dalej "ustawą". Mieszkaniec domu pomocy społecznej zobowiązany jest do wnoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej, nie więcej jednak niż 70% swojego dochodu , co wynika z art. 61 ust. 2 pkt 1 ustawy. Skarżąca, na skutek braku poinformowania organu przez jej opiekuna prawnego o tym, że uzyskuje ona dochody z tytułu najmu nieruchomości będącej jej własnością, ponosiła opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej w zaniżonej wysokości. Skarżąca zarzucała, że zaskarżone decyzje wadliwie ustalają wysokość jej dochodu. Wskazać wobec tego należy, że w myśl art. 8 ust. 3 ustawy dochodem jest suma miesięcznych przychodów bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, pomniejszoną o: 1) miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych; 2) składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach; 3) kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. 4. Do dochodu ustalonego zgodnie z ust. 3 nie wlicza się: 1) jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego; 2) zasiłku celowego; 3) pomocy materialnej mającej charakter socjalny albo motywacyjny, przyznawanej na podstawie przepisów o systemie oświaty; 4) wartości świadczenia w naturze; 5) świadczenia przysługującego osobie bezrobotnej na podstawie przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych; 5a) świadczenia pieniężnego i pomocy pieniężnej, o których mowa w ustawie z dnia 20 marca 2015 r. o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych; 6) dochodu z powierzchni użytków rolnych poniżej 1 ha przeliczeniowego; 7) świadczenia wychowawczego, o którym mowa w ustawie z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci oraz dodatku wychowawczego, o którym mowa w ustawie z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej; 8) świadczenia pieniężnego, o którym mowa w art. 8a ust. 1 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o Karcie Polaka. Mając na uwadze treść przywołanych przepisów stwierdzenia wymaga, że organy miały podstawy, by wliczyć do uzyskiwanego przez skarżącą dochodu zasiłek pielęgnacyjny, bowiem ustawa w sposób jednoznaczny wskazuje, jakich świadczeń nie wlicza się do dochodu, a zasiłek pielęgnacyjny wśród tych świadczeń nie został wymieniony. Odnosząc się do kwestii uzyskiwanych przez skarżącą kwot z tytułu najmu nieruchomości stanowiącej jej własność zauważyć należy, że organy ustaliły, że miesięczny czynsz najmu wynosił 700 zł, podatek dochodowy od tej kwoty - 60 zł, wobec czego miesięczny dochód z tego tytułu wyniósł 640 zł. Organy jednakże wliczyły do dochodu skarżącej nie 640 zł miesięcznie, a jedynie 575,71 zł miesięcznie, bowiem od uzyskanej w ciągu siedmiu miesięcy z tytułu najmu kwoty 4480 (7x 640zł) odliczyły 150 zł (koszt misy sedesowej) i 300 zł ( koszt malowania), co w ujęciu miesięcznym dało kwotę 575,71 zł. W ocenie Sądu dokonanie odliczenia przez organy od kwoty uzyskanej przez skarżącą z tytułu czynszu najmu nieruchomości (700 zł) jakichkolwiek innych kwot poza podatkiem dochodowym nie miało oparcia w przywołanym art. 8 ust. 3 ustawy, który zezwala na dokonanie odliczeń jedynie w nim wskazanych, nie wymieniając w tym zakresie kwot z tytułu remontu czy zakupu urządzeń niezbędnych do korzystania z nieruchomości będącej przedmiotem najmu. Utożsamianie przez skarżącą dochodu , o jakim mowa w ustawie o pomocy społecznej, z pojęciem dochodu z ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych oraz jej twierdzenia, że dochód to przychód pomniejszony o koszty ( m.in. zakupu pieca), są w ocenie Sądu błędne i sprzeczne z brzmieniem art. 8 ust. 3 ustawy. W tej sytuacji zarzuty skargi, dotyczące braku uwzględnienia kosztów zakupionego , lecz nie zainstalowanego pieca c.o., były chybione - koszt zakupu pieca nie mógł być odliczony od kwoty uzyskiwanej przez skarżącą z tytułu najmu nieruchomości. Organy jednak – mimo powyższego stanowiska Sądu – odliczyły od dochodu skarżącej wyszczególnione wyżej wydatki ( koszt zakupu urządzenia sanitarnego, malowania) , co było dla skarżącej korzystne, bowiem pomniejszało wysokość jej opłaty za pobyt w DPS. W tej sytuacji Sąd, nie mogąc działać na niekorzyść skarżącej, nie mógł wzruszyć z tego względu zaskarżonych decyzji. Z powyższego wynika także, że skarżąca niezasadnie twierdzi, że organy uzyskane przez nią kwoty z tytułu najmu pomniejszyły jedynie o podatek dochodowy, bowiem – jak już wyżej wskazano - odliczono ( proporcjonalnie) koszt zakupu misy sedesowej i malowania. Mając na uwadze fakt, że skarżąca uzyskała dochód w postaci czynszu najmu, jej sytuacja majątkowa, wbrew jej odmiennemu stanowisku, uległa zmianie. Rozważania skargi dotyczące złego stanu technicznego nieruchomości oraz twierdzenia, że uzyskany czynsz skarżąca przeznaczyła na remont nieruchomości, mające na celu wykazanie, że sytuacja majątkowa skarżącej się nie zmieniła, nie zasługują na aprobatę. Obowiązki właściciela nieruchomości , wynikające z przepisów prawa budowlanego czy prawa cywilnego i czynione w związku z tym wydatki nie mają znaczenia dla oceny, czy sytuacja majątkowa strony w niniejszej sprawie uległa zmianie. Tak więc uzyskanie przysporzenia w postaci dochodu z czynszu najmu spowodowało, że sytuacja majątkowa skarżącej uległa zmianie, o czym jej opiekun prawny nie poinformował organu. W takim przypadku dopuszczalna była korekta obciążeń skarżącej z mocą wsteczną, czyli od momentu, od jakiego brak było podstaw do obciążania skarżącej niższą kwotą z tytułu odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjęto bowiem , że to, czy określone orzeczenie ma skutek ex tunc, czy ex nunc nie jest związane z podziałem orzeczeń na konstytutywne i deklaratoryjne, ale zależy od właściwości stosunku materialnoprawnego oraz stanu faktycznego konkretnej sprawy. Akt stosowania prawa odnosi się do określonego stanu faktycznego, wobec czego jego skutki prawne mogą być powiązane w czasie z zaistnieniem tego stanu faktycznego. Przyjęto wobec tego, że konstytutywna decyzja może działać zarówno z mocą na przyszłość, jak i z mocą wsteczną. W tej sytuacji zarzuty skargi w tym zakresie należy uznać za niezasadne. Także zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. należy uznać za bezzasadny. Skarżąca miała możność działania przed organem odwoławczym i nie wykazała, że by zarzucane organowi pierwszej instancji uchybienie uniemożliwiło dokonanie konkretnych czynności procesowych. Wobec powyższego Sąd, nie podzielając zarzutów skargi , na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.