III SA/Gd 230/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2015 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Fundacji "[...]" z siedzibą w G. na zarządzenie Prezydenta Miasta Nr [...] z dnia 20 grudnia 2013 roku w sprawie rozstrzygnięcia otwartego konkursu ofert na realizację w latach 2014-2016 zadań z zakresu pomocy społecznej, wspierania rodziny i systemu pieczy zastępczej oraz przeciwdziałania przemocy w rodzinie postanawia: odrzucić skargę. Pismem z dnia 5 lutego 2014 r. Fundacja [...] z siedzibą w G. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na zarządzenie Prezydenta Miasta Nr [...] z dnia 20 grudnia 2013 roku w sprawie rozstrzygnięcia otwartego konkursu ofert na realizację w latach 2014-2016 zadań z zakresu pomocy społecznej, wspierania rodziny i systemu pieczy zastępczej oraz przeciwdziałania przemocy w rodzinie, w części dotyczącej prowadzenia siedmiu całodobowych placówek opiekuńczo-wychowawczych typu socjalizacyjnego dla 92 dzieci z terenu Miasta [...], tj. zadania I w zakresie punktu 2. i 7. ww. zarządzenia. Przedmiotowemu zarządzeniu zarzuciła: 1/ naruszenie przepisów prawa materialnego mającego wpływ na przebieg postępowania konkursowego poprzez nie zastosowanie się przy wyborze ofert konkursowych do postanowień punktów 6.1. i 2.1h Załącznika Nr 1 do zarządzenia Prezydenta Miasta Nr [...] z dnia 15 listopada 2013 r. w sprawie ogłoszenia otwartego konkursu na realizację w latach 2014-2016 zadań z zakresu pomocy społecznej, wspierania rodziny i systemu pieczy zastępczej oraz przeciwdziałania przemocy w rodzinie; 2/ dokonanie błędnych ustaleń faktycznych i prawnych podczas wyboru ofert w ww. konkursie. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta wniósł o odrzucenie skargi jako nieprzewidzianej przepisami. Wskazał, że zaskarżone zarządzenie Prezydenta Miasta Nr [...] z dnia 20 grudnia 2013 r. wydane zostało w trybie ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i wolontariacie, która nie daje podstawy prawnej do wydawania w toku procedury konkursowej aktów lub podejmowania czynności, na które można wnieść skargę do sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zakres kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne został określony wprost w art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). W świetle tych przepisów sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei postępowanie w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach przekazanych kognicji sądów administracyjnych na podstawie ustaw szczególnych, tj. w sprawach sądowadministracyjnych normuje ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwana dalej "p.p.s.a.". Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). Z powyższych przepisów wynika, że właściwość sądów administracyjnych nie została określona za pomocą klauzuli generalnej. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach ściśle określonych przez ustawę. W niniejszej sprawie skarżąca - Fundacja [...] z siedzibą w G. jako przedmiot zaskarżenia wskazała zarządzenie Prezydenta Miasta Nr [...] z dnia 20 grudnia 2013 roku w sprawie rozstrzygnięcia otwartego konkursu ofert na realizację w latach 2014-2016 zadań z zakresu pomocy społecznej, wspierania rodziny i systemu pieczy zastępczej oraz przeciwdziałania przemocy w rodzinie. W podstawie prawnej zaskarżonego zarządzenia zostały powołane m.in. przepisy ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. Nr 96 poz. 873 ze zm.), zwanej dalej "ustawą". Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy działalnością pożytku publicznego jest działalność społecznie użyteczna, prowadzona przez organizacje pozarządowe w sferze zadań publicznych określonych w ustawie. W myśl natomiast art. 5 ust. 1 ustawy organy administracji publicznej są zobligowane do prowadzenia działalności publicznej we współpracy z organizacjami pozarządowymi, prowadzącymi, odpowiednio do terytorialnego zakresu działania organów administracji publicznej, działalność pożytku publicznego w zakresie odpowiadającym zadaniom tych organów. Formy współpracy określa art. 5 ust. 2 ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie i w zakresie istotnym dla rozstrzyganego problemu, formą współpracy jest zlecenie realizacji zadań publicznych na zasadach określonych w ustawie (art. 5 ust. 2 pkt 1). Zasady te zostały określone w rozdziale 2 ustawy - Prowadzenie działalności pożytku publicznego na podstawie zlecenia realizacji zadań publicznych. Stosownie do przepisów tego rozdziału, zlecenie realizacji działań publicznych przez organy administracji publicznej organizacjom pozarządowym oraz podmiotom wymienionym w art. 3 ust. 3, może polegać na wspieraniu realizacji tych zadań bądź na powierzeniu ich realizacji, przy czym zarówno wspieranie jak i powierzenie zadań publicznych organizacjom pozarządowym odbywa się po przeprowadzeniu otwartego konkursu ofert (art. 11 ust. 2). Odmienne tryby zlecenia, przewidziane w przepisach odrębnych nie miały zastosowania w tej sprawie. Przepis art. 13 ust. 1 ustawy stanowi, że organ administracji publicznej zamierzający zlecić realizację zadania publicznego ogłasza otwarty konkurs ofert. W art. 13 ust. 2 ustawy określono elementy tego ogłoszenia. Natomiast art. 14 ust. 1 ustawy określa niezbędne elementy oferty, zaś art. 15 ust. 1 ustawy określa kryteria oceny ofert, wiążące także wówczas, gdy w wyniku ogłoszenia konkursu została zgłoszona tylko jedna oferta (art. 15 ust. 2). Oceny oferty dokonuje komisja konkursowa powołana przez organ administracji publicznej, który ogłosił konkurs, przy czym ustawodawca określił zarówno obligatoryjny jak i fakultatywny skład komisji konkursowej i wprowadził zasadę, że do członków komisji biorących udział w opiniowaniu ofert stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.) dotyczące wyłączenia pracownika (art. 15 ust. 2a-2g). Ogłoszenie wyników otwartego konkursu ofert zawiera nazwę oferenta, nazwę zadania publicznego i wysokość przyznanych środków pieniężnych (art. 15 ust. 2h), a przepis art. 15 ust. 4 obliguje organ administracji publicznej do zawarcia bez zbędnej zwłoki, po ogłoszeniu wyników konkursu, umowy o wsparcie realizacji zadania publicznego lub o powierzenie jego realizacji z wyłonionymi w konkursie organizacjami. Wzór przedmiotowej umowy - w oparciu o delegację zawartą w art. 19 ustawy – został określony w rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 grudnia 2010 r. w sprawie wzoru oferty i ramowego wzoru umowy dotyczących realizacji zadania publicznego oraz wzoru sprawozdania z wykonania tego zadania (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 25). Załącznik nr 2 do rozporządzenia zawiera ramowy wzór umowy "o wsparcie/powierzenie realizacji zadania publicznego" zawieranej pomiędzy zleceniodawcą a zleceniobiorcą. Treść ramowego wzoru umowy, pozostająca w związku z przepisami ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie wskazuje wprost, iż jest to umowa zlecenia realizacji określonych działań publicznych. Elementem tej umowy jest zobowiązanie zleceniodawcy do przekazania na realizację zadania publicznego określonej kwoty dotacji (§ 3 pkt 1 wzoru umowy). W tym zakresie, stosownie do przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240) organ administracji publicznej - zleceniodawca - działa, jako dysponent części budżetowej (art. 151 ustawy o finansach publicznych), a przekazane na realizację zadania publicznego środki budżetowe stanowią dotację celową w rozumieniu art. 127 ust. 1 pkt 1e ustawy o finansach publicznych. Wynika to wprost z treści art. 16 ust. 1 ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie, zgodnie z którym organizacje pozarządowe lub podmioty wymienione w art. 3 ust. 3, przyjmując zlecenie realizacji zadania publicznego w trybie określonym w art. 11 ust. 2, zobowiązują się do wykonania zadania publicznego w zakresie i na zasadach określonych w umowie, odpowiednio o wsparcie realizacji zadania publicznego lub o powierzenie realizacji zadania publicznego, sporządzonej z uwzględnieniem art. 151 ust. 2 i art. 221 ust. 3 ustawy o finansach publicznych oraz przepisów ustawy, a organ administracji publicznej zobowiązuje się do przekazania na realizację zadania dotacji. Mając powyższe na uwadze w orzecznictwie podnosi się, że "wykonywanie zadań administracji publicznej przez organizacje pożytku publicznego na podstawie zlecenia to pewnego rodzaju prywatyzacja zadań publicznych. (...) Realizacja danego zadania odbywa się w formach prawa prywatnego, czyli na podstawie umowy cywilnoprawnej, przy czym odpowiedzialność za realizację danego zadania spoczywa nadal na organie, który je zlecił. (...) Konkurs ofert, ogłoszony w oparciu o przepisy ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie ma na celu wyłonienie oferentów, którzy będą realizowali określone zadania publiczne. Oczywiście przekazanie im przez organ administracji publicznej w drodze umowy zadań publicznych wiąże się ze zobowiązaniem przekazania na realizację tych zadań określonej kwoty pieniężnej, stanowiącej dotację celową w rozumieniu ustawy o finansach publicznych. Inaczej rzecz ujmując konkurs ofert nie służy "przyznaniu wsparcia" lecz wyłonieniu podmiotu, który będzie realizował określone w ogłoszeniu zadanie publiczne. (...) Ustawa o działalności pożytku publicznego i wolontariacie nie zawiera przepisu, który stanowiłby podstawę materialnoprawną do wydawania w toku procedury konkursowej przez organ administracji publicznej ogłaszający konkurs, czy też powołaną przez niego komisję konkursową, decyzji administracyjnych czy też innych aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Omawiana ustawa nie zawiera także przepisu szczególnego, w rozumieniu art. 3 § 3 p.p.s.a. przewidującego sądową kontrolę" (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2011 r., sygn. akt II GSK 2022/11, LEX Nr 1151678). Wobec powyższego zaskarżone w niniejszym postępowaniu zarządzenie Prezydenta Miasta Nr [...] z dnia 20 grudnia 2013 r. należy uznać jedynie za informację o wyniku otwartego konkursu na realizację zadania publicznego (dotyczącego m.in. prowadzenia całodobowych placówek opiekuńczo-wychowawczych typu socjalizacyjnego), która sama w sobie – nie stanowiąc aktu ani czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a także nie będąc poddana kontroli sądu administracyjnego mocą przepisu szczególnego (art. 3 § 2 i 3 p.p.s.a.) – nie podlega kognicji tego sądu. Mając to na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że skarga - jako nie podlegająca właściwości sądu administracyjnego - podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.