III SA/Gd 237/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Orłowska (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Marek Gorski, Sędzia WSA Felicja Kajut, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Wioleta Gładczuk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2008 r. sprawy ze skargi J.P. na decyzję Inspektora Sanitarnego [...] z dnia 10 kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej 1) uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Inspektora Sanitarnego [...] z dnia 5 lutego 2008 r. nr [...] 2) przyznaje adwokatowi M.K. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku) kwotę 292,80 zł (dwieście dziewięćdziesiąt dwa złote i osiemdziesiąt groszy), zawierającą należny podatek od towarów i usług- tytułem wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną skarżącej z urzędu. Decyzją z dnia 10 kwietnia 2008r. nr [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny [...] po rozpatrzeniu odwołania J. P. od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego [...] z dnia 05.02.2008r. o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ wskazał, że Państwowy Powiatowy Inspektor Pracy [...] wydając decyzję o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej oparł się na orzeczeniach lekarskich Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy [...] nr [...] z dnia 06.07.2007r. i Instytutu Medycyny Pracy [...] nr [...] z dnia 22.11.2007r. oraz karcie oceny narażenia zawodowego sporządzonej dnia 03.01.2008r., w których stwierdzono brak podstaw do rozpoznania choroby zawodowej u J. P., gdyż jednostka chorobowa, na którą cierpi nie jest objęta wykazem chorób zawodowych. Od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Pracy [...] odwołanie wniosła J. P. wnosząc o dodatkowe badania specjalistyczne i podnosząc, że przez 26 lat pracowała w narażeniu na nadmierny wysiłek głosowy w uciążliwych warunkach. Pracę zawodową zakończyła natomiast w 2006r. z mnóstwem zmian chorobowych w obrębie górnych dróg oddechowych, zaś uporczywa chrypka utrudnia jej podjęcie zatrudnienia. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny [...] stwierdził, że karta oceny narażenia zawodowego została sporządzona przez jednostkę upoważnioną, a orzeczenia lekarskie w przedmiotowej sprawie wydali lekarze uprawnieni, zatrudnieni w jednostkach orzeczniczych upoważnionych do rozpoznawania chorób zawodowych. U J. P. rozpoznano przewlekłe obrzękowe zapalenie krtani oraz obrzęk typu Reincke obu fałdów głosowych i dysfonię o typie hyperfunkcjonalnym, przy czym stwierdzone zmiany morfologicznoczynnościowe w zakresie krtani nie są objęte wykazem chorób zawodowych, zatem brak jest podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. Organ wskazał, że udokumentowane wieloletnie narażenie na wzmożony wysiłek głosowy stanowi tylko jeden z warunków koniecznych do stwierdzenia choroby zawodowej. Drugim warunkiem jest jej rozpoznanie przez uprawnione jednostki, a ten warunek nie został spełniony. Ponadto nie każde schorzenie krtani występujące u osoby pracującej przez wiele lat w narażeniu na nadmierny wysiłek głosowy może być kwalifikowane jako choroba zawodowa. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na opisaną decyzję złożyła J. P., wnosząc też o ustanowienie pełnomocnika z urzędu i zwolnienie całkowite od kosztów sądowych. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że procedura starań o ustalenie choroby zawodowej jest w jej przypadku zasadna z uwagi na wieloletnią dokumentację medyczną dotyczącą leczenia w zakresie dolnych i górnych dróg oddechowych, uciążliwe warunki pracy w narażeniu na nadmierny wysiłek głosowy, obecny stan zdrowia i 26 -letni staż pracy. Na przełomie lat 1992 i 1993, na skutek poważnych zmian chorobowych w obrębie strun głosowych, gardła i krtani skarżąca musiała korzystać z urlopu zdrowotnego, po którym wróciła do pracy, ale dolegliwości związane z funkcjonowaniem strun głosowych miały charakter nawracający. Praca w ciężkich warunkach pogarszała jej stan zdrowia, a w 2006 r. skarżąca pozbawiona została stałego zatrudnienia. Skarżąca podniosła, że ma ewidentne dolegliwości towarzyszące nauczycielom podejrzanym o chorobę zawodową, które nie ustępują, pomimo korzystania z możliwości podratowania zdrowia i może mieć problem z podjęciem pracy zgodnej ze swoimi kwalifikacjami i poziomem wykształcenia. Dlatego też zwróciła się w odwołaniu do Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego [...] o skierowanie na dodatkowe badania w celu ujednolicenia wystawianych w zakresie jej schorzeń diagnoz, a także uniknięcia wydania decyzji na podstawie zbyt małej ilości badań, którego to wniosku Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny nie uwzględnił. W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny [...] wniósł o jej oddalenie wskazując, iż jednostki orzecznicze nie rozpoznały u skarżącej choroby zawodowej, co jest jednym z warunków koniecznych wydania decyzji o stwierdzeniu choroby zawodowej. Zgodnie z poz. 15 wykazu stanowiącego załącznik do Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach ( Dz. U. z 2002r. Nr 132 poz. 1115) chorobą zawodową jest przewlekła choroba narządu głosu związana z nadmiernym wysiłkiem głosowym, której następstwem są zmiany organiczne w postaci guzków głosowych twardych, wtórnych zmian przerostowych bądź niedowładu mięśni przywodzących i napinających fałdy głosowe z niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonią. Stwierdzone u skarżącej przewlekłe obrzękowe zapalenie krtani wywołujące zmiany morfologiczno czynnościowe nie jest ujęte w poz. 15 wykazu. Organ stwierdził, że warunkiem wydania decyzji o stwierdzeniu choroby zawodowej jest jej rozpoznanie, a warunek ten w rozpatrywanym przypadku nie został spełniony. Uznał też, że zebrany w sprawie materiał dowodowy opierający się na ocenie narażenia zawodowego oraz zgodnych orzeczeniach dwóch uprawnionych jednostek orzeczniczych jest dostateczny, w związku z czym nie widział konieczności uzyskania dalszych badań w innych jednostkach orzeczniczych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 154, poz. 1270 ze zm.), Sąd rozstrzygając sprawę w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W sprawie niniejszej istotny jest fakt, że organy obu instancji, zarówno prowadząc postępowanie, jak i wydając decyzje w sprawie skarżącej stosowały przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłoszenia podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz.1115). Rozporządzenie to zostało wydane w oparciu o art. 237 § 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz. U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94 ze zm.). Wyrokiem z dnia 19 czerwca 2008 r. w sprawie o sygn. akt P 23/07 (Dz. U. z 2008 r. Nr 116, poz. 740) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że zarówno art. 237 § 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (w zakresie, w jakim nie określają wytycznych dotyczących treści rozporządzenia), jak i rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach - są niezgodne z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że żaden z przepisów kodeksu pracy nie zawiera jakichkolwiek wytycznych dotyczących treści aktu wykonawczego oraz że takich wytycznych nie można zrekonstruować również z treści innej ustawy. Konsekwencją sformułowania takiego wniosku jest uznanie przez Trybunał niezgodności art. 237 § 1 pkt 2 i 3 k.p. z art. 92 ust. 1 Konstytucji, przez to, że zawarte w nim upoważnienie do wydania rozporządzenia nie określa wytycznych dotyczących treści tego aktu. Powoduje to skutki także w stosunku do ściśle powiązanego z nim rozporządzenia RM, które – jako oparte na niekonstytucyjnej delegacji ustawowej – jest również niezgodne z Konstytucją. Trybunał Konstytucyjny przyznał, że można wskazać argumenty przemawiające za zasadnością umieszczenia wykazu chorób zawodowych w rozporządzeniu. Takie rozwiązanie nie rodziłoby niebezpieczeństwa nadużyć ze strony władzy wykonawczej, gdyby w ustawie – zgodnie z art. 92 ust. 1 zdaniem drugim Konstytucji – były zawarte wytyczne wiążące Radę Ministrów przy tworzeniu katalogu chorób zawodowych. Wynika z powyższego, że postępowanie w sprawie dotyczącej skarżącej prowadzone było w oparciu o przepisy prawa, które Trybunał Konstytucyjny uznał za niekonstytucyjne. Jednocześnie Trybunał Konstytucyjny orzekł, że ww. przepisy tracą moc obowiązującą z upływem dwunastu miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego został ogłoszony w Dzienniku Ustaw z dnia 2 lipca 2008 r. W uzasadnieniu swojego orzeczenia Trybunał wskazał, że "zakwestionowane w niniejszej sprawie przepisy są niezbędnym elementem porządku prawnego i służą realizacji istotnych uprawnień pracowniczych. Aby pozostawić ustawodawcy czas na przygotowanie koniecznych zmian legislacyjnych, a jednocześnie zapobiec powstaniu luki w prawie, uniemożliwiającej wydawanie decyzji w sprawach stwierdzania chorób zawodowych, Trybunał postanowił odroczyć utratę mocy obowiązującej zaskarżonych przepisów. Wyznaczony przez Trybunał termin odroczenia powinien być wystarczający dla wprowadzenia w życie regulacji zgodnej z Konstytucją". Wprawdzie można by z powyższego wywieść wniosek, że – z uwagi na odroczenie utraty mocy obowiązującej zaskarżonych do Trybunału Konstytucyjnego przepisów, należy je stosować do dnia wprowadzenia w życie regulacji zgodnej z Konstytucją, bądź do dnia wskazanego w wyroku Trybunału Konstytucyjnego - lecz należy zwrócić uwagę na treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2006 r. sygn. akt II OSK 1403/05 ( Wokanda 2006/5/35, LEX nr 214402), w którym NSA stwierdził, że sąd może odmówić zastosowania przepisu rozporządzenia niezgodnego z Konstytucją również w okresie odroczenia utraty mocy obowiązującej tego przepisu orzeczonej wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny zajął stanowisko, że uprawnienie każdego sądu rozpoznającego sprawę do oceny, czy określone przepisy rozporządzenia są zgodne z ustawą i Konstytucją RP nie pozostaje w żadnym stopniu w kolizji z rolą Trybunału Konstytucyjnego, który jest powołany do orzekania w sprawach zgodności przepisów prawa z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi i ustawami. NSA zwrócił uwagę, że zdaniem samego Trybunału Konstytucyjnego, w przypadku orzeczenia, że zakwestionowany przepis traci moc obowiązującą z dniem określonym przez Trybunał, do nadejścia wskazanego terminu uznany za niezgodny z Konstytucją przepis zachowuje moc obowiązującą, lecz NSA podkreślił, że takie stanowisko Trybunału zostało wyrażone w sprawach, w których Trybunał orzekał o niezgodności z Konstytucją przepisów ustawowych. NSA zauważył również, że omawiane zagadnienie ma dodatkową komplikację w przypadku, gdy wyrok Trybunału stwierdza niezgodność z Konstytucją i ustawą przepisu rozporządzenia. Ostatecznie NSA stwierdza: "wydaje się, że w takich przypadkach należy brać pod uwagę przedmiot regulacji objętej niekonstytucyjnym przepisem, przyczyny naruszenia i znaczenie wartości konstytucyjnych naruszonych takim przepisem, powody, dla których Trybunał odroczył termin utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnego przepisu, a także okoliczności rozpoznawanej przez sąd sprawy i konsekwencje stosowania lub odmowy zastosowania niekonstytucyjnego przepisu". Poglądy zawarte w przywołanym powyżej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd w składzie rozpoznającym sprawę niniejszą w pełni podziela. W sprawie podlegającej ocenie Sądu wydane zostały decyzje dotyczące braku podstaw do stwierdzenia u skarżącej choroby zawodowej – przewlekłej choroby narządu głosu związanej z nadmiernym wysiłkiem głosowym, trwającym co najmniej 15 lat, bowiem stwierdzona u skarżącej choroba nie figuruje w wykazie chorób zawodowych, który to wykaz jest załącznikiem do rozporządzenia, które zostało uznane za niekonstytucyjne. Rozstrzygnięcie niniejszej sprawy musi uwzględnić sytuację skarżącej, czyli osoby, wobec której orzeczono, iż nie cierpi na chorobę zawodową, a wykaz chorób zawodowych, na podstawie którego dokonano takiego ustalenia (ściślej ujmując - rozporządzenie, do którego wykaz ten jest załącznikiem) okazał się niekonstytucyjny. Odraczając termin utraty mocy niekonstytucyjnych przepisów Trybunał wskazał, że zakwestionowane przepisy są niezbędnym elementem porządku prawnego i służą realizacji istotnych uprawnień pracowniczych. Trybunał wskazał też na ogólny cel, jakim jest zapobieżenie powstania luki w prawie oraz pozostawienie ustawodawcy czasu na przygotowanie koniecznych zmian legislacyjnych. Celem odroczenia przez Trybunał Konstytucyjny utraty mocy obowiązującej przepisów omawianego rozporządzenia było, w świetle uzasadnienia wyroku Trybunału, umożliwienie wydawania decyzji realizujących uprawnienia pracownicze. Nie odpowiada temu celowi odmowa zaspokojenia roszczeń pracowniczych na podstawie niekonstytucyjnych przepisów. W sytuacji gdy okazało się, że skarżąca cierpi na chorobę, która nie została uznana za chorobę zawodową na podstawie niekonstytucyjnych przepisów rozporządzenia należy odmówić zastosowania przepisów tegoż rozporządzenia, a sprawa dotycząca stwierdzenia, że skarżąca cierpi, bądź że nie cierpi na chorobę zawodową powinna zostać rozpoznana na podstawie przepisów, które zostaną uchwalone w zgodzie z Konstytucją RP. Tak więc Sąd w sprawie niniejszej, mając na uwadze treść art. 178 Konstytucji RP oraz art. 4 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, odmówił zastosowania przepisów aktu rangi podustawowej - rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłoszenia podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach. Mając na uwadze powyższe Sąd uchylił decyzje organów obu instancji na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Organy administracji powinny rozpatrzyć sprawę skarżącej niezwłocznie po uchwaleniu przepisów prawa regulujących kwestię chorób zawodowych w zgodzie z Konstytucją RP. O kosztach orzeczono w myśl art. 250 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z § 18 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenie przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz.1348 ze zm.).