III SA/Gd 241/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędziowie: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak (spr.), Asesor WSA Maja Pietrasik, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 11 lipca 2024 r. sprawy ze skargi T. R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 5 kwietnia 2024 r., nr SKO Gd/1639/23 w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę. Decyzją z dnia 16 listopada 2022 r. (nr 3/2022/K) Prezydent Miasta Sopotu nałożył na T. R. (zwanego dalej także "skarżącym", "stroną") karę pieniężną w wysokości 42.742,50 zł za samowolne zajęcie pasa drogowego drogi gminnej [...] na wysokości posesji nr [...] w S. (działka ewidencyjna nr [...] karta mapy [...]) w postaci umieszczenia obiektu handlowego – ogródka gastronomicznego o całkowitej powierzchni 41,00 m² w okresie od dnia 27 czerwca 2022 r. do dnia 5 października 2022 r. Decyzję uznano za doręczoną w trybie tzw. doręczenia zastępczego w dniu 9 grudnia 2022 r. Od powyższej decyzji w dniu 30 stycznia 2023 r. skarżący złożył odwołanie (wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania), wnosząc o uchylenie pierwszoinstancyjnej decyzji i zarzucając organowi naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm. - zwanej dalej: "k.p.a."), poprzez naruszenie słusznego interesu obywatela i odmowę rozpoznania wniosku o zajęcie pasa drogowego oraz uzależnienie wydania decyzji od opinii miejskiego architekta nieobecnego podczas składania wniosku; art. 8 k.p.a. poprzez świadome i celowe utrudnianie złożenia wniosku i wprowadzanie w błąd obywatela, a także odejście od wieloletniej praktyki rozstrzygania takich spraw oraz także celowe utrudnianie wydania odpisu decyzji administracyjnej; art. 9 k.p.a. poprzez naruszenie zasady zaufania do organu i wadliwe poinformowanie strony o sposobie załatwienia sprawy; art. 10 k.p.a. poprzez naruszenie prawa strony do uczestnictwa w postępowaniu tj. brak informacji o wszczęciu postępowania, wadliwe doręczenie decyzji administracyjnej oraz odmowę wydania jej odpisu. Po rozpatrzeniu złożonego odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku postanowieniem z dnia 5 kwietnia 2024 r. (nr SKO Gd 1639/23) stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu wydanego postanowienia organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z treścią art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Wskazano, że decyzja Prezydenta Miasta Sopot z dnia 16 listopada 2022 r. wysłana została na adres miejsca zamieszkania strony w Gdańsku przy ul. [...] i została doręczona stronie w trybie doręczenia zastępczego. Pierwsze awizo miało miejsce w dniu 25 listopada 2022 r., drugie w dniu 5 grudnia 2022 r. Zgodnie z art. 44 § 4 k.p.a. doręczenie nastąpiło zatem po upływie 14 dni od daty pierwszego awiza, a więc w dniu 9 grudnia 2022 r. Organ wyjaśnił, że termin odwoławczy wynosi 14 dni i liczy się go od dnia doręczenia odwołania. W związku z powyższym termin ten upłynął w dniu 23 grudnia 2022 r. Termin ten nie został przez skarżącego dochowany. Skarżący wniósł odwołanie w dniu 30 stycznia 2023 r. (data złożenia pisma w organie I instancji), a więc z uchybieniem terminu, co sam przyznał, dlatego uznać należało, iż odwołanie złożone zostało po upływie terminu do jego wniesienia. T. R., reprezentowany przez radcę prawnego, złożył na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, wnosząc o jego uchylenie oraz rozważenie uchylenia w całości decyzji Prezydenta Miasta Sopotu z dnia 16 listopada 2022 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Powyższemu postanowieniu skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik postępowania, tj.: 1. art. 58 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie przez organ, że skarżący wniósł odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta Sopotu z dnia 16 listopada 2022 r., nr 3/2022/K z uchybieniem terminu, podczas gdy skarżący wraz z odwołaniem złożył wniosek o przywrócenie terminu do złożenia odwołania i uprawdopodobnił, że uchybienie terminu nastąpiło bez jego winy; 2. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. oraz art. 86 k.p.a. poprzez niepodjęcie przez organ wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy; 3. art. 8 § 1 k.p.a. poprzez działanie przez organ z naruszeniem zasady zaufania do władzy publicznej. W uzasadnieniu skargi strona podniosła, że w dniu 30 stycznia 2023 r. skarżący złożył wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Sopotu z dnia 16 listopada 2022 r., składając jednocześnie także odwołanie od przedmiotowej decyzji administracyjnej. Skarżący wyjaśnił, że w dniu 23 stycznia 2023 r. otrzymał upomnienie nr 1.2023 wzywające go do zapłaty kwoty 42.742,50 zł powiększonej o odsetki i koszty upomnienia z tytułu decyzji Prezydenta Miasta Sopotu z dnia 16 listopada 2022 r. Upomnienie było pierwszą informacją, jaką skarżący otrzymał w związku z wydaną decyzją administracyjną, albowiem decyzja merytoryczna w sprawie nie została mu doręczona. Brak prawidłowego doręczenia ww. decyzji uniemożliwił mu wniesienie odwołania od tej decyzji i spowodował, iż stała się ona ostateczna. W jego ocenie sposób doręczenia decyzji administracyjnej naruszał obowiązujące przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Skarżący wskazał, że nie inicjował postępowania i nie miał świadomości, iż jest ono prowadzone, albowiem organ administracyjny go o tym nie poinformował. W następstwie wydania decyzji zapewne zarządzono jej doręczenie, które w jego ocenie nie nastąpiło i nie otrzymał powyższej decyzji. Zgodnie z treścią art. 44 k.p.a. fikcję doręczenia można przyjąć w ściśle określonych okolicznościach. Warunkiem koniecznym jest doręczenie pisma za pomocą operatora pocztowego, który również w zakresie doręczenia ma określone obowiązki, w szczególności awizowania pisma i jego pozostawienia w urzędzie pocztowym. W niniejszym stanie faktycznym pismo nie było awizowane i skarżący nie został poinformowany o jego pozostawieniu w placówce pocztowej, a tym samym nie mógł w terminie dokonać jego odbioru. W związku z powyższym, w ocenie skarżącego zaskarżone postanowienie organu zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania. Odnośnie naruszenia art. 58 § 1 i § 2 k.p.a. skarżący wyjaśnił, że wraz z odwołaniem złożył wniosek o przywrócenie terminu do złożenia odwołania i uprawdopodobnił, iż uchybienie terminu nastąpiło bez jego winy, co jego zdaniem powinno skutkować przywróceniem terminu do wniesienia odwołania. Ponadto, w ocenie skarżącego, w niniejszym stanie faktycznym stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania uznać należy za przedwczesne. Odnośnie naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 86 k.p.a. skarżący podniósł, że organ nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Decyzja Prezydenta Miasta Sopotu z dnia 16 listopada 2022 r. (nr 3/2022/K) nie została mu w ogóle doręczona, a w szczególności nie zostało pozostawione w jego skrzynce pocztowej żadne awizo, wobec czego nie miał wiedzy o toczącym się postępowaniu. Organ nie zbadał, czy skarżący miał faktyczną możliwość odebrania przedmiotowej decyzji, w tym nie ustalił, czy rzeczywiście przesyłka została prawidłowo dwukrotnie awizowana poprzez pozostawienie w skrzynce pocztowej skarżącego pierwszego i drugiego awizo. Organ nie wystąpił w tym zakresie o wyjaśnienia do właściwej dla skarżącego placówki pocztowej ani nie odebrał zeznań od listonosza, który miał dokonać awizowania przesyłki. Nie przesłuchał też skarżącego na okoliczności braku skutecznego doręczenia mu ww. decyzji z dnia 16 listopada 2022 r. Odnośnie naruszenia art. 8 § 1 k.p.a. skarżący podniósł, że organ nie podjął działań mających na celu wyjaśnienie faktycznej sytuacji skarżącego i jego zarzutów odnośnie niedoręczenia mu decyzji organu I instancji, jak również zasadności złożonego przez skarżącego wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. W ocenie skarżącego organ nie powinien działać wyłącznie we własnym interesie, lecz mieć także na uwadze słuszne interesy skarżącego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2024 r., poz. 935 - dalej w skrócie jako: "p.p.s.a.") wynika natomiast, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, czy inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas w zależności od rodzaju naruszenia uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub w części, albo stwierdza jej nieważność bądź niezgodność z prawem. Zaskarżona decyzja bądź – jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie - postanowienie może zatem ulec uchyleniu wówczas, gdy organom administracji publicznej można postawić zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli miało ono, bądź mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie natomiast do art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. W świetle natomiast art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Orzekając w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu na podstawie wyżej wymienionych ustaw, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie było postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 5 kwietnia 2024 r. stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Sopotu z dnia 16 listopada 2022 r. w sprawie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego drogi gminnej. Zgodnie z art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia uchybienie terminowi do wniesienia odwołania przy czym postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. W tym miejscu wskazać należy, że organ odwoławczy w postępowaniu wstępnym obowiązany jest zbadać czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Ponadto ustalając zachowanie ustawowego terminu do wniesienia odwołania organ odwoławczy obowiązany jest uwzględnić regulację w przepisach szczególnych wprowadzających przerwanie lub zawieszenie biegu terminów z uwagi na siłę wyższą. Wyjaśnienia wymaga także pojęcie "termin", które występować może w dwóch znaczeniach – jako określenie konkretnej daty i jako wyznaczenie przedziału czasowego. Terminy w obu tych znaczeniach mogą wynikać z przepisów prawa (terminy ustawowe) – lub z aktów indywidualnych (najczęściej decyzji), wydawanych na podstawie tych przepisów (terminy urzędowe). Najistotniejsze znaczenie ma podział na terminy materialne i procesowe oraz instrukcyjne i zawite. Terminy materialne wyznaczają okres, w czasie którego, lub datę, do której mogą być kształtowane prawa lub obowiązki podmiotów w ramach stosunku prawnego, określanego przez przepisy prawa materialnego. Upływ takiego terminu powoduje wygaśnięcie praw i obowiązków o charakterze materialnoprawnym i uniemożliwia wzruszenie aktów, które takich praw i obowiązków dotyczyły. Natomiast terminy procesowe wyznaczają okres, w czasie którego, lub datę, do której powinny być dokonane czynności o charakterze procesowym przez podmioty zobowiązane do takiego działania, jak również przez właściwe organy. Skutki naruszenia takich terminów mogą mieć różnorodny charakter, np. w zależności od tego, czy termin miał charakter instrukcyjny i z jego naruszeniem nie były związane określone konsekwencje prawne, czy też zawity, powodujący, że bez jego przywrócenia niemożliwe jest podejmowanie określonych działań (np. odwołanie złożone po terminie, który w razie jego uchybienia nie zostanie przywrócony, staje się bezskuteczne). Zatem od zachowania terminu uzależniona jest skuteczność dokonanej czynności. Oznacza to, że odwołanie, które zostanie wniesione po terminie nie może doprowadzić do merytorycznego rozpoznania sprawy. Mając to na uwadze należy wskazać, że stosownie do treści art. 129 § 2 i § 3 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia stronie. Przy czym przepisy szczególne mogą przewidywać inne terminy do wniesienia odwołania. Z akt administracyjnych przedstawionych Sądowi wynika, że decyzja Prezydenta Miasta Sopotu z dnia 16 listopada 2022 r. (nr 3/2022/K), prawidłowo zaadresowana do skarżącego na adres ul. [...], [...] G., została skutecznie doręczona w trybie tzw. doręczenia zastępczego wynikającego z art. 44 k.p.a. Stosownie bowiem do art. 44 § 1 k.p.a. w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i art. 43: 1/ operator pocztowy w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. – Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego; 2/ pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) - w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ. Zgodnie natomiast z art. 44 § 2-4 k.p.a. zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (§ 2); w przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (§ 3); zaś doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy (§ 4). Podzielić należy zatem stanowisko Kolegium, że dane widniejące na zwrotnym potwierdzeniu odbioru przesyłki oraz kopercie pocztowej zawierającej ww. decyzję (znajdujące się w aktach administracyjnych organu I instancji), wyczerpują wymogi doręczenia zastępczego wynikające z art. 44 § 4 k.p.a., ze skutkiem na dzień 9 grudnia 2022 r. W konsekwencji przyjąć należało, że w niniejszej sprawie bieg czternastodniowego terminu do złożenia odwołania zaczął się w dniu 9 grudnia 2022 r. i upłynął z dniem 23 grudnia 2022 r. Odwołanie zaś zostało wniesione w dniu 30 stycznia 2023 r., a zatem już po terminie. W tym miejscu Sąd pragnie zaznaczyć, że dokument urzędowy, jakim jest zwrotne potwierdzenie odbioru, jeśli jest sporządzony w przepisanej formie przez uprawniony do tego podmiot, stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo zaświadczone. Korzysta on z domniemania prawdziwości i zgodności z prawdą tego, co zostało w nim stwierdzone. Domniemanie to może być obalone, jednakże podejmując taką próbę należy mieć na względzie, że to na stronie spoczywa obowiązek przedstawienia wiarygodnych środków dowodowych. W praktyce orzeczniczej nie budzi wątpliwości, że ciężar obalenia domniemania doręczenia przesyłki przez awizo ciąży na stronie skarżącej, a jednym ze sposobów obalenia tego domniemania jest skuteczne przeprowadzenie postępowania reklamacyjnego. Jak wynika z akt administracyjnych takie postępowanie nie zostało przez stronę wszczęte, natomiast skarżący w piśmie z dnia 30 stycznia 2023 r. zatytułowanym "Odwołanie" oświadczył, że nie doręczono mu decyzji o wymiarze opłaty sankcyjnej, co uniemożliwiło mu zapoznanie się z samą decyzją oraz jej uzasadnieniem. Sąd pragnie podkreślić, że obalenie fikcji doręczenia tylko na podstawie twierdzenia strony, że nie pozostawiono awiza, prowadziłoby do nieuzasadnionego podważenia instytucji z art. 44 k.p.a. W każdej bowiem sytuacji strona mogłaby obalić domniemanie doręczenia przesyłki w tym trybie poprzez złożenie zwykłego oświadczenia, że awizo nie zostało umieszczone w skrzynce pocztowej lub zaginęło. Odnosząc się natomiast do zarzutu skarżącego, że organ odwoławczy nie wystąpił w tym zakresie o wyjaśnienie do właściwej dla skarżącego placówki pocztowej ani nie odebrał zeznań od listonosza, jak również nie przesłuchał skarżącego na okoliczność braku skutecznego doręczenia mu ww. decyzji, wskazać należy, że co do zasady stosownie do treści art. 136 § 1 k.p.a. organ odwoławczy ustala stan faktyczny w oparciu o materiał dowodowy zebrany w postępowaniu przed organem I instancji. Zatem w przypadku, gdy poweźmie istotne wątpliwości co do ustaleń poczynionych przed organem I instancji może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu uzupełniające postępowanie dowodowe. Taka sytuacja nie miała jednak miejsca w niniejszej sprawie. Znajdujący się w aktach sprawy dokument urzędowy w postaci zwrotnego potwierdzenia odbioru przesyłki zawierającej decyzję Prezydenta Miasta Sopotu z dnia 16 listopada 2022 r. nie zawierał żadnych braków czy też nieścisłości podważających wynikający z niego fakt, iż skutecznego doręczenia skarżącemu omawianej decyzji w dniu 9 grudnia 2022 r. W konsekwencji więc, skoro w świetle powołanych wyżej przepisów czternastodniowy termin do wniesienia odwołania upłynął dla skarżącego z dniem 23 grudnia 2022 r., to należało stwierdzić, że odwołanie zostało złożone z uchybieniem terminu do jego wniesienia, co z kolei obligowało organ do wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. W orzecznictwie sądów administracyjnych panuje ugruntowany pogląd, że uchybienie terminowi jest okolicznością obiektywną i w razie jej stwierdzenia organ odwoławczy nie ma innej możliwości niż wydanie postanowienia o uchybieniu terminowi, przewidzianego w art. 134 k.p.a. Stwierdzenie uchybienia terminowi do wniesienia odwołania nie jest zależne od swobodnego uznania organu, lecz wynika z bezwzględnie obowiązującej normy prawnej (zob. wyrok WSA w Kielcach z dnia 14 marca 2019 r., sygn. akt I SA/Ke 40/19). Jednocześnie należy podkreślić, że złożony wraz z odwołaniem przez skarżącego wniosek o przywrócenie terminu do jego wniesienia został rozpoznany negatywnie – postanowieniem z dnia 5 kwietnia 2024 r. (nr SKO Gd 1640/23) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku odmówiło skarżącemu przywrócenia terminu do wniesienia niniejszego odwołania. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, nie znajdując podstaw do stwierdzenia, że zaskarżone postanowienie narusza prawo, oddalił wniesioną skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wyrok w sprawie Sąd wydał na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl ).