III SA/Gd 243/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Górska, Sędzia WSA Paweł Mierzejewski, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi J. K. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia 27 października 2020r. nr [...] w przedmiocie nadania nazw ulic w miejscowości G. gmina S. 1. oddala skargę w części, w której dotyczy ona ulicy B. (§1 pkt 1 uchwały), 2. odrzuca skargę w pozostałej części. Rada Gminy Słupsk uchwałą z dnia 27 października 2020 r., nr XXVII/286/2020, na podstawie: art. 18, ust. 2 pkt 13, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz. U. z 2020 r. poz. 713, poz. 1378), nadała następujące nazwy ulic w miejscowości Gałęzinowo, gm. Słupsk: 1 Bukowa - zlokalizowanej na działce ewidencyjnej nr 48, 2. Ustecka - zlokalizowanej na działkach ewidencyjnych nr 25, 70/1, 101, 3. Krótka - zlokalizowanej na działkach ewidencyjnych nr 82, 154, 36/13, 81/11, 81/14, 4. Sosnowa - zlokalizowanej na działce ewidencyjnej nr 56, 5. Czesława Niemena - zlokalizowanej na działce ewidencyjnej nr 70/2, 6. Spokojna - zlokalizowanej na działce ewidencyjnej nr 91/13, 7. Brzozowa - zlokalizowanej na działce ewidencyjnej nr 92/1, 8. Radosna - zlokalizowanej na działce ewidencyjnej nr 109, 9. Miodowa - zlokalizowanej na działce ewidencyjnej nr 121, 10. Strumykowa - zlokalizowanej na działce ewidencyjnej nr 126, 11. Cicha - zlokalizowanej na działce ewidencyjnej nr 99/6, 12. Strażacka - zlokalizowanej na działce ewidencyjnej nr 141, 143, 13. Pogodna - zlokalizowanej na działce ewidencyjnej nr 184, 14. Główna - zlokalizowanej na działkach ewidencyjnych nr 178/1, 115, 15. Spacerowa - zlokalizowanej na działce ewidencyjnej nr 200/2, 16. Parkowa - zlokalizowanej na działce ewidencyjnej nr 207, 17. Dziki Sad - zlokalizowanej na działkach ewidencyjnych nr 211, 245/1, 18. Grodzka - zlokalizowanej na działkach ewidencyjnych nr 178/2, 230, 19. Leśna - zlokalizowanej na działce ewidencyjnej nr 282, 274. W §2 uchwały wskazano, że przebieg powyższych ulic określa załącznik graficzny, stanowiący integralną część uchwały. Wykonanie uchwały powierzono Wójtowi Gminy Słupsk (§ 3), W § 4 określono, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od daty ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że ustalenie nowych nazw ulic wiąże się z potrzebą prawidłowej i czytelnej numeracji porządkowej nieruchomości położonych w miejscowości Gałęzinowo, gm. Słupsk. Działania polegające na usystematyzowaniu numeracji porządkowej budynków podjęto na wniosek Rady Sołeckiej i mieszkańców wsi Gałęzinowo oraz przy ich bezpośrednim udziale. Podkreślono, że nadanie nazw ulic pozwoli na ustalenie numerów posesji (adresów) przypisanych do nowych ulic, ułatwi lokalizację posesji w terenie i usprawni działania służb publicznych. J.K. wniosła skargę na powyższą uchwalę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Skarżąca podniosła, że zaskarżona uchwała w istotny sposób narusza jej interes prawny. Wskazała, że wniosła skargę do sądu administracyjnego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego o warunkach zabudowy dla działki nr (...) w Gałęzinowie, która graniczy z gminną działką drogową nr 48 w Gałęzinowie, nazwaną w drodze zaskarżonej uchwały ulicą Bukową. W postępowaniu tym, uczestnik postępowania używa zmiany dokonanej zaskarżoną uchwałą jako argumentu na swoją korzyść. W ocenie skarżącej, zaskarżona uchwała została podjęta bez podstawy prawnej oraz zmusza skarżącą do zmiany danych adresowych. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że uchwała obejmuje nadanie nazw drogom wewnętrznym, które nie stanowią dróg w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, drogi nie są jeszcze wybudowane, ponadto na znacznej długości są zupełnie nieprzejezdne i nie mają wytyczonych granic geodezyjnych. Wskazano także, że tereny działek nie są objęte planem zagospodarowania przestrzennego, zaś droga wewnętrza na działce nr 48 (ulica Bukowa), stanowi dojazd do pól i lasów, jest odcinkiem "nieutwardzonego gruntu", na długim fragmencie nieprzejezdnym, bez wytyczonych granic geodezyjnych. W ocenie skarżącej Rada Gminy Słupsk nie dokonała wnikliwej analizy stanu faktycznego i prawnego poszczególnych dróg i nie wskazała istotnych powodów do dokonywania zmian. Działka nr 48 nie jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i nie podjęto uchwały która zaliczyła by tę drogę do kategorii dróg gminnych. Skarżąca powołała się na wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 633/11, w którym wskazano, że koniecznym warunkiem realizacji kompetencji nadawania nazw ulicom przez radę gminy jest ich status istniejącej drogi publicznej. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Słupsk wniosła o oddalenie skargi. W jej uzasadnieniu zakwestionowano posiadanie przez skarżącą interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały. Podkreślono, że organ stanowiący gminy posiada kompetencję w zakresie nadania nazwy zarówno drodze publicznej jak i drodze wewnętrznej. O tym, czy dana droga jest drogą publiczną, stanowią względy techniczne i prawne. Brak jednego z tych elementów powoduje zaliczenie drogi do dróg wewnętrznych. Przy czym droga wewnętrzna może stanowić zarówno prywatną własność/użytkowanie wieczyste, jak też własność podmiotu publicznego. Sprawy dotyczące dróg gminnych, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego to zadania własne gminy, co oznacza, że Gmina miała nie tylko prawo ale i obowiązek wprowadzenia nazw ulic. W większości ulic objętych zaskarżoną uchwała, są to drogi już wybudowane z pełną infrastrukturą. Część z nich wprawdzie nie jest utwardzona na części ich odcinków i nie posiada pełnej infrastruktury, nie mniej jednak nie oznacza to, iż nie są one dostępne dla wszystkich uczestników ruchu i nie są przejezdne. Dla przeważającej części terenu nie jest uchwalony również miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jednak przepisy nie przesądzają w tej kwestii o możliwości nadania nazwy ulicy dla istniejących dróg. Organ dodał, że działka nr 48 stanowiąca własność gminy Słupsk, wydzielona jest geodezyjnie, oznaczona w ewidencji gruntów i budynków jako droga "dr" oraz w części utwardzona jest żwirem lub żużlem. Wprawdzie toczy się postępowanie o ustalenie granic działki nr 48 na części jej odcinka, nie mniej jednak nie ma to wpływu na procedowanie nadania nazwy ulicy. Wójt Gminy Słupsk wydał cztery decyzje o warunkach zabudowy, w których wskazał dostęp do drogi publicznej przez drogę wewnętrzną - działkę nr 48. Wzdłuż przedmiotowej drogi zostały wybudowane budynki, na podstawie uzyskanych w tym zakresie stosownych pozwoleń na budowę, w tym również budynki należące do skarżącej. Czynności związane z nadaniem nazw ulic w miejscowości Gałęzinowo podjęto na wniosek Rady Sołeckiej i mieszkańców wsi Gałęzinowo oraz przy ich bezpośrednim udziale. Czynności te miały za zadanie przede wszystkim uściślenie danych adresowych, wprowadzenie prawidłowej i czytelnej numeracji porządkowej nieruchomości, jak również usprawnienie lokalizacji budynków dla służb publicznych. Organ przyznał dalej, że działka nr 48 nie jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, ale nie jest to warunek konieczny do nadania nazwy ulicy. Art. 8 ust. 1a ustawy o drogach publicznych zobowiązuje organ wyłącznie do uzyskania w tym zakresie zgody właściciela terenów, na których jest zlokalizowana ta droga. W tym przypadku warunek ten został spełniony. Działka nr 48 jest drogą wewnętrzną, stanowiącą własność Gminy Słupsk, wydzieloną geodezyjnie. Projekt uchwały w sprawie nadania nazw ulic został przedłożony Radzie Gminy Słupsk przez Wójta. Nie ma zatem podstaw do twierdzenia, że Rada Gminy nie jest uprawniona do nadania nazwy drodze wewnętrznej. Przywołany przez skarżącą wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 czerwca 2011 r. wydany został w zupełnie innym stanie faktycznym, tj. działki, które były przedmiotem sprawy nie istniały i niejasny był ich status własnościowy. W niniejszej sprawie nadano nazwę dla dróg istniejących, które mają jasno określony status własnościowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a", Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2020r. poz. 713 ze zm.), dalej powoływanej jako u.s.g. stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że do skutecznego wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie legitymuje sama sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, lecz konieczne jest wykazanie związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków podmiotu skarżącego a kwestionowanym aktem, skutkującym naruszeniem jego interesu prawnego (por. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 64/17). Skarga wnoszona w tym trybie nie ma bowiem charakteru skargi powszechnej. W przypadku nadania nazwy ulicy przepisy prawa obligują podmioty posiadające miejsce zamieszkania lub siedzibę pod określonym adresem, do podjęcia czynności zmierzających do aktualizacji danych ewidencyjnych, wymiany lub aktualizacji dokumentów. Z tego powodu uzasadnione jest przyjęcie, że uchwała w przedmiocie zmiany nazwy ulicy legitymuje takie podmioty do wystąpienia ze skargą na uchwałę, której skutki (zmiana lub nadanie nazwy ulicy) wpływają na skonkretyzowanie się po ich stronie określonych i indywidualnych obowiązków, co świadczy o ingerencji uchwały w sferę ich interesu prawnego. Wskutek wejścia w życie zaskarżonej uchwały określenie adresu zamieszkania skarżącej uległo zmianie i stała się ona mieszkanką ulicy Bukowej w Gałęzinowie. Z tego faktu wynika w sposób oczywisty jej legitymacja, by zaskarżyć do sądu administracyjnego uchwałę Rady Gminy Słupsk z dnia 27 października 2020 r., nr XXVII/286/2020, ale tylko w dotyczącej jej bezpośrednio części, nadającej nazwę ulicy Bukowej w miejscowości Gałęzinowo, gm. Słupsk, zlokalizowanej na działce ewidencyjnej nr 48. Nie przysługuje natomiast skarżącej interes prawny w zaskarżeniu powyższej uchwały w części obejmującej nadanie nazwy pozostałym ulicom w miejscowości Gałęzinowo, skoro zmiana ta nie ma bezpośredniego wpływu na jej sferę prawną. Z tego powodu skarga w części niedotyczącej nadania nazwy ulicy Bukowej podlegała odrzuceniu jak w puncie 2 wyroku na podstawie art. 58§1 pkt 5 a) p.p.s.a. Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach herbu gminy, nazw ulic i placów będących drogami publicznymi lub nazw dróg wewnętrznych w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2020r. poz. 470 ze zm.). Uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 11 kwietnia 2005 r. sygn. akt II OPS 2/05 (ONSAiWSA 2005 r., Nr 5, poz. 88) stanowi, że przepis art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. w związku z art. 6 i 7 ust. 1 pkt 2 u.s.g. może stanowić samodzielną podstawę prawną również do nadawania nazw ulicom, które nie są drogami publicznymi w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. Art. 8 ust. 1 a ustawy o drogach publicznych stanowi, że podjęcie przez radę gminy uchwały w sprawie nadania nazwy drodze wewnętrznej wymaga uzyskania pisemnej zgody właścicieli terenów, na których jest ona zlokalizowana. Nie jest zatem trafny argument skarżącej co do tego, że brak statusu drogi publicznej wyklucza możliwość nadania drodze nazwy. Oczywista jest zgoda właściciela działki ewidencyjnej nr 48, na której położona jest ulica Bukowa na nadanie tej nazwy, skoro właścicielem tym jest Gmina Słupsk, organem której jest uchwałodawca - Rada Gminy Słupsk. Przepisy prawa materialnego nie określają żadnych przesłanek nadania nazwy ulicom (oprócz zgody właściciela w odniesieniu do drogi wewnętrznej). Działka nr 48 stanowi niewątpliwie drogę. Świadczy o tym jej kształt, ogólnodostępność i fakt, że własność przysługuje gminie. Sposób jej zagospodarowania i utwardzenia jest zróżnicowany, jednak nie można odmówić organowi gminy uprawnienia do nadania nazwy ulicy tylko dlatego, że nie jest ona na pewnym odcinku należycie utrzymana i utwardzona. Brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla danego terenu nie może być, w świetle przytoczonych wyżej przepisów, uznany za negatywną przesłankę, uniemożliwiającą nadanie drodze wewnętrznej nazwy. Przesłanką taką nie jest także trwające postępowanie rozgraniczeniowe. Ewentualna zmiana przebiegu granic działki nr 48 w wyniku tego postępowania skorygować może jedynie kształt drogi, lecz nie ma żadnego związku z nadaniem jej nazwy ulicy Bukowej. W tym stanie sprawy, uznając skargę za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, Sąd oddalił ją jak w punkcie 1 wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.