III SA/Gd 245/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Sudoł, Sędziowie Sędzia WSA Paweł Mierzejewski, Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak (spr.), Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2018 r. sprawy ze skargi P. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia 2 lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie usunięcia zapisu o zameldowaniu oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia 2 lutego 2018 r. Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 30 listopada 2017 r., którą organ umorzył postępowanie w sprawie anulowania zameldowania J. W. na pobyt stały w części dotyczącej D. L. W sprawie zaistniały następujące okoliczności faktyczne i prawne: Decyzją z dnia 30 listopada 2017 r. (nr [...]) Prezydent Miasta – działając na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm. – dalej: "k.p.a.") – orzekł o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie o anulowanie zameldowania J. W. na pobyt stały w lokalu nr [...] przy ul. [...] w G. - w części dotyczącej D. L. (zwanej dalej: "stroną") reprezentowanej przez E. S. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że postępowanie w niniejszej sprawie meldunkowej wszczęto na wniosek współwłaścicieli wymienionej wyżej nieruchomości, w tym D. L. W dniu 24 listopada 2017 r. powzięto natomiast informację, że strona zbyła swoje udziały we współwłasności tej nieruchomości, a tym samym utraciła przymiot strony w postępowaniu meldunkowym w rozumieniu art. 28 k.p.a. Stosownie do art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Skoro D. L. zbyła udziały we współwłasności nieruchomości, to toczące się postępowanie w przedmiocie usunięcia zapisu o zameldowaniu na pobyt stały J. W. - w części jej dotyczącej - stało się bezprzedmiotowe. Strona odwołała się od decyzji organu I instancji podnosząc, że postępowanie dotyczy okresu, kiedy była współwłaścicielem przedmiotowego lokalu, a ponadto mimo zbycia udziałów we współwłasności nieruchomości, obowiązki i prawa powstałe wskutek podjętego przez organ rozstrzygnięcia dotyczącego kwestii meldunkowej mają wpływ na jej obecne uprawnienia oraz obowiązki. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda decyzją z dnia 2 lutego 2018 r. (nr [...]) utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że dalsze prowadzenie postępowania z udziałem osoby, która nie dysponuje uprawnieniami strony bądź nieuprawnione doręczenie tej osobie rozstrzygnięcia, czyniłoby prowadzone postępowanie wadliwym. Podzielił stanowisko organu meldunkowego i stwierdził, że strona nie posiada aktualnego interesu prawnego w rozstrzygnięciu sprawy. Decyzja organu meldunkowego kończąca sprawę, w której nastąpi określenie praw i obowiązków, winna być skierowana do wszystkich aktualnych współwłaścicieli lokalu, przez co nie będą oni pozbawieni możliwości podjęcia przysługujących im środków odwoławczych. Pomimo, że postępowanie dotyczy okresu, kiedy strona była współwłaścicielem nieruchomości, to jednak obowiązkiem organu jest ustalenie kręgu stron w trakcie prowadzonego postępowania. Decyzja o zameldowaniu ma charakter administracyjny, nie przyznaje nikomu uprawnień, ani ich nie pozbawia. Zameldowanie w żaden sposób nie wpływa na prawa i obowiązki współwłaścicieli lokalu. Powoływany interes prawny musi być konkretny, dający się obiektywnie stwierdzić oraz aktualny, inaczej nie można mówić o istnieniu interesu prawnego. Orzecznictwo sądowoadministracyjne wskazuje, że interes prawny osoby winien być osobisty, własny, indywidualny, a jego istnienie winno mieć potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, z czym nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. W reasumpcji organ odwoławczy stwierdził, że D. L. utraciła przymiot strony postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a., a to oznacza, że decyzja o umorzeniu postępowania meldunkowego w części dotyczącej jej osoby, znajduje uzasadnienie faktyczne i prawne ze względu na powstałą w tym zakresie bezprzedmiotowość postępowania. Uczestnik postępowania meldunkowego – P. S. zaskarżył decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wnosząc o uchylenie obu wydanych w postępowaniu decyzji oraz o orzeczenie, co do istoty sprawy, tj. o usunięcie z ewidencji ludności zapisu o zameldowaniu na pobyt stały J. W. Zaskarżonej decyzji zarzucił: 1. naruszenie art. 107 k.p.a. poprzez brak należytego uzasadnienia decyzji z dnia 16 stycznia 2017 r., w tym brak wyjaśnienia faktów, które organ przyjął, że strona nie ma konkretnego interesu prawnego; 2. naruszenie art. 7 k.p.a. przez niewyjaśnienie w dokładny sposób stanu faktycznego, na czym interes prawny strony polegał; 3. naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w taki sposób, że nie budzi ono zaufania do władzy publicznej, albowiem pomimo tego, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy potwierdza, że z faktu zameldowania J. W. strony wywodzą dla siebie określone prawa lub obowiązku organ uznał, że kwestia zameldowania nie przyznaje nikomu uprawnień, ani ich nie pozbawia; 4. naruszenie art. 80 k.p.a. poprzez niedokładną ocenę całokształtu materiału dowodowego. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że stroną w postępowaniu administracyjnym jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. D. L. posiada interes prawny w tym postępowaniu, gdyż nie sprzedała lokalu ale udziały w nieruchomości. Nie sposób zgodzić się z stanowiskiem, że kwestia zameldowania nie przyznaje nikomu uprawnień, ani ich nie pozbawia, bowiem gdyby tak było w niniejszej sprawie, to spór by nie powstał. Jeśli J. W. nie utracił statusu strony, pomimo że nie włada tym lokalem, a z meldunku nie będzie mógł wywodzić żadnych praw, to pozbawienie D. L. statusu strony jest bezpodstawne. Ostateczne rozstrzygnięcie w tej sprawie może powodować, że ze strony J. W. lub pozostałych współwłaścicieli w stosunku do wymienionej powstaną roszczenia. Pokreślił przy tym, że postępowanie dotyczy okresu, kiedy była współwłaścicielem nieruchomości. Prawa i obowiązki powstałe w wyniku decyzji o zameldowaniu w zajmowanym przez nią lokalu J. W. wpływają na jej sytuację, prawa i obowiązki, również w chwili obecnej, niezależnie od tego czy jest czy też nie jest współwłaścicielem nieruchomości. Możliwość występowania w tej sprawie jako strony postępowania nie wynika jedynie z faktu bycia lub nie bycia współwłaścicielem nieruchomości, ale z faktu podsiadania interesu prawnego w rozstrzygnięciu sprawy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) oraz art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku stwierdzenia określonych naruszeń prawa sąd administracyjny uwzględniając skargę uchyla zaskarżony akt albo stwierdza jego nieważność lub wydanie z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 p.p.s.a.) bądź oddala skargę w razie jej nieuwzględnienia (art. 151 p.p.s.a.). Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga sprawy administracyjnej co do jej istoty a jedynie ocenia, czy postępowanie przed organami przeprowadzono prawidłowo i czy wydany akt pozostaje w zgodzie z prawem. Z tego więc powodu – co należy na wstępie podkreślić - zawarte w petitum skargi żądanie orzeczenia przez Sąd co do istoty sprawy poprzez usunięcie z ewidencji ludności zapisu o zameldowaniu na pobyt stały J. W. uznać należy za bezpodstawne. Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi, po przeprowadzonej kontroli zgodności z prawem wydanych w sprawie decyzji, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja Wojewody z dnia 2 lutego 2018 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 30 listopada 2017 r., którą organ umorzył postępowanie w sprawie anulowania zameldowania J. W. na pobyt stały w części dotyczącej D. L. W tym miejscu należy wyjaśnić, że wnioskiem z dnia 18 czerwca 2015 r., złożonym przez E. S., D. K., I. i J. M., W. K. oraz D. L. (reprezentowaną przez E. S.) – współwłaścicieli nieruchomości położonej w G. przy ul. [...] (KW Nr [...]) - zostało zainicjowane postępowanie administracyjne w sprawie anulowania zameldowania na pobyt stały J. W. w mieszkaniu nr [...] przy ul. [...] w G. O wszczęciu przedmiotowego postępowania, jako jego strona, został powiadomiony także P. S. Następnie - na skutek powzięcia przez Prezydenta Miasta w toku postępowania w sprawie anulowania zameldowania na pobyt stały J. W. w ww. lokalu informacji, że D. L. zbyła swoje udziały w nieruchomości objętej księgą wieczystą prowadzoną przez Sąd Rejonowy w G. KW Nr [...], tj. w nieruchomości położonej w G. przy ul. [...], w której w lokalu nr [...] został zameldowany J. W. - organy administracji obu instancji orzekły o umorzeniu tego (toczącego się) postępowania w stosunku do tej osoby, tj. D. L., jako w tym zakresie bezprzedmiotowego z uwagi na "dezaktualizację" interesu prawnego D. L. w tym postępowaniu z powodu utraty przez nią tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości. Mając powyższe na uwadze należy wskazać, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia sprawy o anulowanie zameldowania na pobyt stały stanowią przepisy ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1382 ze zm.). W orzecznictwie przyjmuje się, że stwierdzenie interesu prawnego wymaga ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa a sytuacją prawną konkretnego podmiotu, który polega na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie jego indywidualnych praw i obowiązków wynikających z prawa materialnego, a tak rozumiane pojęcie interesu prawnego koresponduje z treścią art. 28 k.p.a. (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 24 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SAB/Op 17/18, LEX nr 2503332). Na gruncie ustawy o ewidencji ludności (jak również wcześniej obowiązującej ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych – t.j.: Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993 ze zm.) wyróżnić można trzy rodzaje spraw rozstrzyganych decyzją administracyjną (spraw meldunkowych): sprawy zameldowania, sprawy uchylenia czynności zameldowania (anulowania zameldowania) oraz sprawy wymeldowania. Sprawy te podlegają regulacji Kodeksu postępowania administracyjnego, który w art. 28 stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Jak wynika z uchwały 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 grudnia 2011 r. (sygn. akt II OPS 1/11, publ.: ONSAiWSA 2012/2/17), stroną w postępowaniu administracyjnym o zameldowanie (wymeldowanie) - czyli także o usunięcie zapisu o zameldowaniu – jest, poza osobą której zameldowanie (wymeldowanie) dotyczy, osoba dysponująca tytułem prawnym do lokalu. Zasada ta znajduje potwierdzenie w art. 35 obowiązującej ustawy o ewidencji ludności, zgodnie z którym organ meldunkowy podejmuje czynności administracyjne z urzędu lub na wniosek osób wskazanych w art. 28 ust. 2 wymienionej ustawy (czyli właściciela bądź podmiotu dysponującego tytułem prawnym do lokalu). Regulacje zawarte w tym przepisie wprost wskazują krąg osób, które w sprawach meldunkowych legitymują się statusem strony, a więc posiadają interes faktyczny i prawny w prowadzonym przez właściwe organy postępowaniu. Z powyższego wynika, że tylko takie osoby posiadają przymiot strony w omawianych postępowaniach w sprawach meldunkowych, m.in. w sprawie o uchylenie czynności zameldowania na pobyt stały. Zaznaczenia wymaga także to, że posiadanie interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 k.p.a. i którego pochodną jest legitymacja procesowa, może być rozumiane wyłącznie jako obiektywna, rzeczywiście istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Interes ten musi być przy tym osobisty, własny, indywidualny i konkretny, dający się obiektywnie stwierdzić oraz aktualny, a nie ewentualny, przy czym przyjmuje się, że jakkolwiek może wynikać nie tylko z normy prawa materialnego administracyjnego, ale także z normy prawa materialnego należącej do każdej innej gałęzi prawa, w tym również do prawa cywilnego, tym niemniej taką normę materialną zawsze należy przywołać rozstrzygając kwestię istnienia interesu prawnego (por. wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1007/17, LEX nr 2480694 oraz wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 13 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 1344/17, LEX nr 2495561). Mając to na uwadze należy w pełni podzielić stanowisko organów administracji, że pozbycie się przez D. L. w toku postępowania w sprawie meldunkowej o anulowanie wpisu o zameldowanie J. W. w lokalu nr [...] znajdującym się na nieruchomości położonej w G. przy ul. [...] (objętej Księgą Wieczystą prowadzoną przez Sąd Rejonowy w G. KW Nr [...]) tytułu prawnego do tej nieruchomości w następstwie zbycia posiadanych w niej udziałów (vide: wydruk treści księgi wieczystej KW Nr [...] na dzień 24 listopada 2017 r.), skutkuje utratą jej interesu prawnego w tym postępowaniu, rozumianego jako istniejąca i znajdująca oparcie w przepisie prawa materialnego potrzeba jej ochrony prawnej, a w konsekwencji utratą przez nią przymiotu strony w tym postępowaniu. Należy ponadto podkreślić, iż – jak to zostało powyżej zaakcentowane - szczególną cechą interesu prawnego jest jego realność (aktualność), rozumiana jako to, że interes ten musi rzeczywiście istnieć w dacie stosowania przez organ normy prawa administracyjnego. O interesie prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a. nie mogą zatem świadczyć domniemane i przyszłe zdarzenia, a zatem akcentowane przez stronę skarżącą hipotetyczne roszczenia między podmiotami w zależności od ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy o anulowanie zameldowania, nie mogą stanowić podstawy do przyjęcia, iż po stronie D. L. istnieje (w dalszym ciągu jest zachowana) legitymacja strony postępowania toczącego się w sprawie meldunkowej o anulowanie wpisu o zameldowaniu J. W. w lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w G. Mając powyższe na uwadze należy przyjąć, że organy obu instancji prawidłowo stwierdziły, że – w części dotyczącej osoby D. L. – ww. postępowanie podlega umorzeniu. Stosownie bowiem do art. 105 § 1 k.p.a. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Mając na uwadze powyższe, skoro z przywołanych przez skarżącego przepisów nie wynika, że postępowanie w sprawie usunięcia zapisu o zameldowaniu dotyczy interesu prawnego D. L., a z uwagi na fakt, że osoba, której postępowanie miałoby dotyczyć nie jest już właścicielem bądź podmiotem dysponującym tytułem prawnym do nieruchomości, której dotyczyć będzie rozstrzygnięcie w przedmiocie zasadności (prawidłowości) czynności wpisu o zameldowaniu J. W. w lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w G., wobec czego postępowania to jest bezprzedmiotowe – to stwierdzić należy, że zaskarżonej skargą decyzji oraz utrzymanej nią w mocy pierwsoinstancyjnej decyzji umarzającej postępowanie w sprawie anulowania zameldowania J. W. na pobyt stały w części dotyczącej D. L., nie można uznać za wadliwe. W tej sytuacji Sąd, nie podzielając zarzutów skargi i nie znajdując podstaw do uchylenia zaskarżonych decyzji, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.