III SA/Gd 246/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Felicja Kajut, Sędziowie Sędzia NSA Anna Orłowska (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Januszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2014 r. sprawy ze skargi R. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 7 lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie wpisania do ewidencji instruktorów 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] na rzecz skarżącego R. K. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, 3) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia 7 lutego 2013 r., nr [...] Starosta, na podstawie art. 33 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2011 r., Nr 30, poz. 151 ze zm., dalej jako u.k.p.), wpisał R. K. do ewidencji instruktorów i nadał uprawnienia do szkolenia kandydatów na kierowców w zakresie kategorii B, C, CE, na druku legitymacji instruktora B 001541 z terminem ważności do 18 kwietnia 2017 r. Jak wynika z wyjaśnień Starosty oraz R. K. decyzję doręczono wnioskującemu w dniu 24 czerwca 2013 r. W odwołaniu od powyższej decyzji R. K. domagał się uznania również uprawnień do szkoleń w kategoriach B+E i T na podstawie egzaminu państwowego, który skarżący zdał z wynikiem pozytywnym w dniu 17 stycznia 2013 r., tzn. jeszcze w czasie obowiązywania "starych" przepisów, które taką możliwość przewidywały. Decyzją z dnia 7 lutego 2013 r., sygn. akt [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 33 ust. 2 pkt. 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. nr 30, poz.151 ze zm.) uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie w sprawie. W uzasadnieniu wskazano, że decyzja Starosty została wydana z powołaniem przepisu art. 33 ust. 2 pkt 1 ustawy o kierujących pojazdami. Przepis ten stanowi jedynie, kto może zostać instruktorem. Nie stanowi zaś podstawy materialno-prawnej do wydania jakiejkolwiek decyzji administracyjnej. Organ odwoławczy wskazał, że zakwestionowana odwołaniem decyzja zawiera dwa odrębne rozstrzygnięcia, tzn.: dotyczące wpisania R. K. do ewidencji instruktorów oraz nadania wnioskującemu uprawnienia do szkolenia kandydatów na kierowców w zakresie kategorii: B, C, CE na druku legitymacji instruktora B 001541 z terminem ważności do 18 kwietnia 2017 r. Zgodnie z art. 130 ust. 1 ustawy o kierujących pojazdami (dalej: u.k.p.) dotychczas prowadzone ewidencje instruktorów, o których była mowa w art. 105 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r.- Prawo o ruchu drogowym, zostały przekształcone w ewidencje instruktorów, o których mowa w art. 33 ust. 1 pkt 9 u.k.p. W ocenie Kolegium, Starosta całkowicie pominął fakt uprzedniego wpisania R. K. do ewidencji instruktorów. Jak wynika bowiem z akt sprawy, w dniu 30 października 2007 r. R. K. został wpisany do ewidencji instruktorów i wydano mu legitymację instruktora w zakresie kategorii A. Przepis art. 33 ust. 2 pkt 1 u.k.p. przewiduje, iż ewidencję instruktorów prowadzi starosta właściwy ze względu na miejsce ich zamieszkania, który wpisuje do ewidencji, w drodze decyzji administracyjnej, za opłatą oraz po uiszczeniu opłaty ewidencyjnej, osobę spełniającą wymagania, o których mowa w ust. 1 pkt 1-8. Analiza tego przepisu wskazuje, że starosta jest uprawniony jedynie do wydania decyzji w przedmiocie wpisu do ewidencji instruktorów osoby, która w niej jeszcze nie została umieszczona. Innymi słowy, nie można na podstawie tego przepisu wpisać do ewidencji instruktorów osoby, która już w niej jest wpisana. Zdaniem organu odwoławczego, w przypadku, gdy instruktor został wpisany uprzednio do ewidencji instruktorów i wnosi o wpisanie do tego rejestru nowych uprawnień (tak jak to uczynił R.K.), starosta nie wydaje kolejnej decyzji w sprawie wpisania instruktora do ewidencji, a jedynie wpisuje do ewidencji instruktorów nowe, poszczególne rodzaje uprawnień, w zakresie których instruktor może prowadzić szkolenie oraz daty ich uzyskania. Czynności te podejmuje starosta w ramach czynności materialno-technicznych, a nie w drodze decyzji administracyjnej, gdyż brak podstawy prawnej do wydania takiej decyzji. Co najistotniejsze, a uszło uwadze Staroście, zawarty w aktach wniosek R. K. dotyczy wpisania do ewidencji instruktorów uprawnień w zakresie prawa jazdy kategorii C, C+E (pkt 8 wniosku), a nie - wpisania R. K. do ewidencji instruktorów, gdyż jak wyżej wskazano, osoba ta do ewidencji instruktorów została już uprzednio wpisana. Reasumując Kolegium stwierdziło, iż Starosta powinien był zgodnie ze złożonym wnioskiem wpisać do ewidencji R. K. nowe uprawnienia w zakresie kategorii C, C+E. Nie powinien był zatem wydać decyzji w tym przedmiocie. Zgodnie z obowiązującym stanem prawnym w dniu złożenia przez R. K. wniosku, wpisanie do ewidencji instruktorów uprawnień kategorii C, C+E następowało na podstawie obowiązującego w tym czasie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 27 października 2005 r. w sprawie szkolenia, egzaminowania i uzyskiwania uprawnień przez kierujących pojazdami, instruktorów i egzaminatorów (Dz. U. Nr 217, poz. 1834 ze zm.). Rozporządzenie w § 65 ust. 2 pkt 3 stanowiło, iż starosta, wpisując osobę do ewidencji instruktorów w zakresie prawa jazdy kategorii: A, B, C lub D - wpisuje z urzędu uprawnienia do szkolenia odpowiednio w zakresie prawa jazdy A1, B1, C1 lub D1, C+E lub D+E oraz - wpisuje z urzędu także uprawnienia do szkolenia odpowiednio w zakresie prawa jazdy B+E, C1+E lub D1+E, B+E lub C+E lub D+E, a nadto - wpisuje z urzędu także uprawnienia do szkolenia w zakresie prawa jazdy kategorii T. Przepis ten umożliwiał wpisanie z urzędu dodatkowych uprawnień do szkolenia w zakresie wskazanych kategorii. Po dniu 19 stycznia 2013 r., czyli po dniu przesłaniu do Starosty wniosku R. K. w/w rozporządzenie już nie obowiązywało. Natomiast nowe rozporządzenie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 16 stycznia 2013 r. w sprawie uzyskiwania uprawnień przez instruktorów i wykładowców, opłat oraz wzorów dokumentów stosowanych w tych sprawach, a także stawek wynagrodzenia członków komisji (Dz. U. z 2013 r. poz. 93), które zastąpiło poprzednio obowiązujące rozporządzenie z 2005 r., nie przewidywało już uprawnienia do nabycia z urzędu przez instruktora dodatkowych uprawnień do szkolenia w zakresie prawa jazdy kategorii B+E i T. Odnosząc się do podniesionych w odwołaniu zarzutów w kwestii braku wpisania do ewidencji instruktorów kategorii B+E i T, Kolegium wskazało, iż niczym nieuzasadniony jest fakt braku przepisów przejściowych, mocą których instruktorzy zachowaliby nabyte pod rządami przepisów obowiązującymi do dnia 19 stycznia 2013r., uprawnienia w zakresie kategorii B+E i T. Jednakże organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.). Organy powinny więc w pierwszej kolejności ustalić, jaka norma prawna obowiązuje przy załatwianiu tej sprawy. Obecnie obowiązujące przepisy nie zezwalają organom na wpisanie z urzędu do ewidencji instruktorów dodatkowych uprawnień, co przy braku przepisów przejściowych w tym zakresie, oznacza brak podstawy prawnej do takiego działania przez właściwego starostę. W kwestii drugiego rozstrzygnięcia w decyzji Starosty, organ wyjaśnił, że przepisy u.k.p., w tym art. 33 ust. 1 pkt 2 u.k.p., nie upoważniają starosty do wydania decyzji w sprawie nadania uprawnienia do szkolenia kandydatów na kierowców w zakresie poszczególnych kategorii. Innymi słowy, przepisy prawa nie uprawniają starosty do wydania decyzji w sprawie nadania uprawnienia do szkolenia kandydatów na kierowców w zakresie poszczególnych kategorii - tak jak to uczynił Starosta. W ocenie organu odwoławczego brak podstawy prawnej do wydania decyzji w sprawie wpisania R. K. do ewidencji instruktorów oraz nadania mu uprawnień do szkolenia kandydatów na kierowców w zakresie poszczególnych kategorii uzasadniał umorzenie postępowania administracyjnego w tej sprawie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniósł R. K. wskazując, iż nadanie uprawnień przez wydział komunikacji jest formalnością po egzaminie, a jest to potrzebne do wykonywania praktycznie zawodu, a nie chodzi skarżącemu o decydowaniu o ich rodzaju i zakresie, oraz w jakiej formie mają być przyznane. Skarżący odwołał się do "zasady praw nabytych" i napisał, że na podstawie zdanego egzaminu państwowego, który odbył się w dniu 17 stycznia 2013 r. na Instruktora-wykładowcę kat "CE", uzyskał prawo również do bycia instruktorem-wykładowcą w zakresie szkolenia na kat. BE oraz T, bo takie wtedy obowiązywały przepisy. Po dniu 19 stycznia 2013 r. prawo to zostało skarżącemu odebrane. Nastąpiło to ze względu na czas, który musiał upłynąć, aby załatwić formalności, na co skarżący nie miał wpływu i czuje się pokrzywdzony pozbawieniem zdobytych uprawnień. Skarżący wniósł o rozszerzenie mu uprawnień instruktora wykładowcy kat. C, CE, BE oraz T na podstawie egzaminu państwowego który odbył się w dniu 17 stycznia 2013 r. i został ukończony z wynikiem pozytywnym oraz był przeprowadzony na zasadach i przepisach obowiązujących do dnia19 stycznia 2013 r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko w sprawie nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez m.in. kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 cyt. artykułu, kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2012, poz. 270 ze zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, a zgodnie z § 2 wymienionego artykułu, sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba, że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Mając powyższe na uwadze sąd uwzględnił skargę R. K. i uchylił decyzję organu odwoławczego biorąc pod uwagę, co następuje: na początek zauważyć należy, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego opatrzona jest błędną datą, bowiem wydana została w roku 2014, a nie – w roku 2013. Mocą tej decyzji umorzono postępowanie w sprawie, jednakże w osnowie decyzji nie powołano, a w jej uzasadnieniu nie omówiono, podstawy prawnej tego rodzaju rozstrzygnięcia. Przesłanki umorzenia postępowania wskazuje art. 105 kpa. O umorzenie postępowania w sprawie nie występował, na żadnym etapie jej prowadzenia, skarżący, który konsekwentnie domaga się uznania, że w wyniku pozytywnego złożenia egzaminu państwowego w dniu 17 stycznia 2013 r. organ I instancji powinien uznać, iż rezultatem tego jest - również - nabycie uprawnień do szkolenia (instruktażu i wykładania) kursantów ubiegających się o uprawnienia prawa jazdy w zakresie BE i T, bo takie uprawnienia przysługiwały osobie, która uzyskała uprawnienia szkolenia w zakresie C i CE na mocy przepisów ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r., Nr 108, poz.908 ze zm.) wraz z przepisami wykonawczymi. Skoro zatem wniosku o umorzenie postępowania nie składał skarżący, co pozwalałoby na umorzenie postępowania na mocy § 2 art. 105 kpa, należy rozważyć, czy w sprawie zachodziły przesłanki umorzenia postępowania określone w art. 105 § 1 kpa?. Na to pytanie należy również odpowiedzieć przecząco, bowiem wskazany przepis stanowi, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. W tym miejscu zauważyć należy, że sformułowany na piśmie wniosek o, cyt.: "przyznanie uprawnień instruktora-wykładowcy kat. CE, BE, T na podstawie egzaminu państwowego, który odbył się 17.01.2013 r. i został ukończony z wynikiem pozytywnym oraz był przeprowadzony na zasadach i przepisach obowiązujących do 19.01.2013 r." R. K. zawarł dopiero właśnie w odwołaniu od decyzji organu I instancji lecz organ odwoławczy nie podjął i nie przewidział w swoim rozstrzygnięciu żadnej czynności celem rozpatrzenia wniosku. Skoro w sprawie istnieje podmiot i przedmiot postępowania nie można uznać je za bezprzedmiotowe, zaś twierdzenie organu odwoławczego, że o rodzaju uprawnień, w zakresie których instruktor może prowadzić szkolenie, oraz o dacie ich uzyskania nie można orzekać w formie decyzji administracyjnej, pozostaje w sprzeczności z treścią art. 33 ust. 2 pkt. 3 i ust. 3 pkt. 5 ustawy o kierujących pojazdami. Należy się bowiem zgodzić z poglądem, że pozytywne załatwienie wniosku (tj. wpisanie poszczególnych rodzajów uprawnień) następuje poprzez czynność materialno-techniczną, jednak z konstrukcji przepisu wynika, że odmowa wpisania poszczególnego rodzaju uprawnienia , jak określa to przepis art. 33 ust. 3 pkt. 5 ustawy i co jest przedmiotem sprawy ze skargi R. K., winno również nastąpić poprzez wydanie decyzji administracyjnej. W ocenie sądu w składzie orzekającym jest tak dlatego, że po pierwsze wpisanie osoby instruktora i przysługujących uprawnień następuje w formie decyzji (art. 33 ust.2), a jej istotne elementy (zakres uprawnień) nie mogą zostać następnie zmieniane w wyniku czynności materialno-technicznej, a po wtóre – osoba, co do której kwestionowane jest spełnianie wymagań wymienionych w pkt. 1-8 ust. 1 art. 33 ustawy, pozostawałaby bez właściwej ochrony prawnej w postaci dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego. Sąd w składzie orzekającym podziela również pogląd organu odwoławczego, że ze względu na treść art. 130 u.k.p. było co najmniej zbędne, jak również nieuprawnione podejmowanie decyzji w sprawie wpisania R. K. do ewidencji instruktorów prowadzonej przez Starostę i orzekanie w przedmiocie nadania uprawnień, gdyż te dane umieszcza się w myśl art. 33 ust. 3 pkt. 5 u.k.p. jako wynikające z ukończonego kursu i zakresu złożonego egzaminu. Ponieważ jednak wniosek R. K. o wpis do ewidencji instruktorów kierowany do organu I instancji nosi datę "18.12.2012 r.", a wydana w wyniku jego rozpatrzenia decyzja uwzględnia zarówno wniosek jak i spełnienie wymagań stawianych instruktorom składającym egzamin poszerzający uprawnienia pod rządami ustawy – Prawo o ruchu drogowym, sąd – mając na względzie cyt. na wstępie art.134 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. W tym miejscu, odnosząc się do zarzutów skargi R. K. sąd wyjaśnia, że decyzja organu I instancji, czyli Starosty z dnia 7 lutego 2013 r., jak wynika z akt sprawy, uwzględnia w całości wniosek skarżącego z dnia 18 grudnia 2012 r. Decyzja ta nie orzeka o odmowie rozszerzenia skarżącemu uprawnień instruktora o takie rodzaje, które w myśl przepisów ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym i przepisów wykonawczych, uzyskiwał instruktor zdając pozytywnie egzamin na kat. C i CE, zatem kwestia jej wydanie nie stoi na przeszkodzie ubiegania się o wpisanie tych uprawnień w przekształconej ewidencji prowadzonej przez Starostę. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sad Administracyjny w Gdańsku orzekł jak w pkt. 1 sentencji wyroku na mocy art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach orzeczono w pkt. 2 na podstawie art. 200 tej ustawy, a orzeczenie zawarte w pkt. 3 sentencji znajduje umocowanie w art. 152 aktu.