III SA/Gd 248/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka, Sędziowie Sędzia WSA Alina Dominiak (spr.), Sędzia WSA Jolanta Sudoł, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Kinga Czernis, po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2011 r. na rozprawie sprawy ze skargi M. S. i Komisji Zakładowej NSZZ "Solidarność" Pracowników i Funkcjonariuszy Izby Celnej [...] na pismo Dyrektora Izby Celnej [...] z dnia 31 marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby celnej postanawia odrzucić skargę. M. S. i Organizacja Zakładowa [...] Pracowników i Funkcjonariuszy Izby Celnej [...] wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na decyzję (pismo) Dyrektora Izby Celnej z dnia 31 marca 2011 r., podtrzymującą decyzję (pismo) tego organu z dnia 2 marca 2011 r. o rozwiązaniu stosunku służbowego z M. S. z dniem 4 marca 2011 r. i tym samym zwalniającą ją ze służby. Skarżący domagali się uchylenia w/w decyzji w całości w przypadku uznania ich za decyzje administracyjne lub uchylenia aktu zwolnienia skarżącej ze służby - w przypadku nieuznania tych pism za decyzje administracyjne, a także przywrócenia skarżącej do służby w Służbie Celnej. Jednocześnie wskazali, że skarga dotyczy też odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zwolnienia ze służby M. S. - członka OZ [...] Pracowników i Funkcjonariuszy Izby Celnej [...] oraz odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu prowadzonym w tej sprawie związku zawodowego. Wnieśli o nakazanie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zwolnienia M. S. oraz nakazanie dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym w tej sprawie OZ NSZZ [...] na prawach strony. W uzasadnieniu skargi podali, że skarżąca rozpoczęła służbę przygotowawczą w dniu 5 marca 2008 r., wobec czego na podstawie art. 226 ust. 1 ustawy z dnia 9 października 2009 r. o Służbie Celnej zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej ( dalej jako ustawa o Służbie Celnej). W dniu 18 lutego 2011 r. Dyrektor Izby Celnej sporządził ocenę kwalifikacyjną funkcjonariusza celnego M. S. na zakończenie służby przygotowawczej, stwierdzając jej zakończenie z wynikiem negatywnym. Ocena ta została opatrzona lakonicznym uzasadnieniem zawierającym nieprawdziwe twierdzenia. Skarżąca pismem z dnia 25 lutego 2011 r. zwróciła się z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy poprzez zmianę oceny kwalifikacyjnej i stwierdzenie jej przydatności do służby. Pismem z dnia 2 marca 2011 r. - które należy uznać za ułomną decyzję administracyjną o zwolnieniu skarżącej ze służby - Dyrektor Izby Celnej utrzymał swoją negatywną ocenę kwalifikacyjną. Zawarto w niej informację o zwolnieniu ze służby z upływem dnia 4 marca 2011 r. Zdaniem skarżącej zwolnienie następuje w drodze decyzji administracyjnej, której wydanie powinno być poprzedzone postępowaniem administracyjnym, od której służy wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy i następnie skarga do sądu administracyjnego. Skarżąca w dniu 10 marca 2011 r. wystąpiła do organu o ponowne rozpatrzenie sprawy. Dyrektor Izby Celnej pismem z dnia 31 marca 2011 r. - które również należy traktować jako decyzję - wskazał, że w związku z faktem, że skarżąca zakończyła służbę przygotowawczą z wynikiem negatywnym jej stosunek służbowy uległ rozwiązaniu z upływem dnia wskazanego w akcie mianowania do służby przygotowawczej bez konieczności wszczynania i prowadzenia postępowania w sprawie zwolnienia ze służby. Ponadto w dniu 2 marca 2011 r. Komisja Zakładowa NSZZ [...] Pracowników i Funkcjonariuszy Izby Celnej [...], na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 i § 3 k.p.a. w zw. z postanowieniami Statutu zwróciła się do organu z wnioskiem o uzasadnienie negatywnej oceny na zakończenie służby przygotowawczej M. S. oraz o dopuszczenie do udziału w prowadzonym postępowaniu administracyjnym w sprawie jej zwolnienia ze służby. W odpowiedzi organ poinformował, że uzasadnienie negatywnej oceny zostało przedstawione w piśmie z dnia 2 marca 2011 r. doręczonym M. S., wobec której nie toczy się żadne postępowanie administracyjne. W ocenie obu skarżących opisane akty administracyjne naruszają art. 81 ust. 2 ustawy o Służbie Celnej oraz art. 10 § 1, art. 61 § 4, art. 73 § 1, art. 78 § 1, art. 79, art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. Nadto jako podstawę prawną zwolnienia ze służby błędnie wskazano art. 13 w związku z art. 10 ust. 4 ustawy o Służbie Celnej, który określa jedynie pozytywne przesłanki do mianowania funkcjonariusza odbywającego służbę przygotowawczą do służby stałej. Omowa udziału organizacji związkowej w postępowaniu administracyjnym dotyczącym zwolnienia ze służby funkcjonariusza nastąpiła z naruszeniem art. 31 § 1 pkt 2 i § 3 k.p.a. Rozstrzygnięcia dotyczące funkcjonariusza zostały wydane bez przeprowadzenia postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej wniósł o jej odrzucenie ewentualnie oddalenie. Organ opisał przebieg służby M. S. wskazując na oceny okresowe i oceny dotyczące jej predyspozycji do służby celnej. Podał, że w dniu 25 czerwca 2010 r. zostało wszczęte postępowanie w sprawie zwolnienia wymienionej ze służby w związku ze stwierdzoną nieprzydatnością do służby stwierdzoną w opinii okresowej w służbie przygotowawczej, wystawionej po 24 miesiącach służby, jednak postępowanie to zostało umorzone. Ocena kwalifikacyjna na zakończenie służby przygotowawczej wystawiona po 36 miesiącach służby nie odbiega od wcześniejszych opinii. Tym samym z upływem dnia 4 marca 2011 r. stosunek służbowy skarżącej uległ rozwiązaniu. Organ, powołując się na art. 10 i art. 13 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej stwierdził, że z upływem okresu służby przygotowawczej stosunek służbowy funkcjonariusza rozwiązuje się analogicznie jak w przypadku stosunku pracy nawiązanego na podstawie umowy na czas określony. Rozwiązanie stosunku służbowego następuje automatycznie- ex lege- bez względu na okoliczności towarzyszące zakończeniu służby i nie wymaga prowadzenia postępowania administracyjnego ani wydawania decyzji o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby. Pozytywny wynik służby przygotowawczej uzasadnia jedynie nawiązanie nowego stosunku służbowego na podstawie mianowania do służby stałej. Organ wskazał, że w przypadku przyjęcia poglądu, że stosunek służbowy funkcjonariusza w służbie przygotowawczej nie ustaje z upływem trzech lat od rozpoczęcia służby pojawia się wątpliwość, w jakiej formie i na jakich zasadach miałaby dalej trwać służba takiego funkcjonariusza. Brak jest podstaw do uznania, że stosunek służbowy trwa nadal mimo upływu trzech lat służby. W ocenie organu skarga powinna być odrzucona, ponieważ w sprawie nie wydano aktu ani nie dokonano czynności podlegającej zaskarżeniu do sądu administracyjnego. W piśmie z dnia 20 listopada 2011 r. M. S. stwierdziła, że art. 25 ust. 1 pkt 5 w związku z art. 81 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej przesądza, że ustanie stosunku służbowego funkcjonariusza w służbie przygotowawczej następuje poprzez wydanie decyzji administracyjnej i do postępowania w takiej sprawie znajdują zastosowanie przepisy k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarżący w niniejszej sprawie twierdzili , że w stosunku do skarżącej zostały wydane decyzje administracyjne ( czy też inne akty) dotyczące zwolnienia jej ze służby. Wbrew jednak tym twierdzeniom w sprawie niniejszej nie został wydany żaden akt administracyjny o zwolnieniu skarżącej ze służby (przygotowawczej), który podlegałby zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Wobec skarżącej z mocy art. 226 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej ( Dz. U. Nr 168, poz.1323 ze zm.) zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej ( tj. Dz. U. z 2004 r., Dz. U. Nr 156, poz.1641 ze zm.), zwanej dalej "ustawą". Niesporne było, że skarżąca została mianowana funkcjonariuszem w służbie przygotowawczej, która to służba , zgodnie z art. 10 ust. 4 ustawy, jest służbą terminową, trwającą trzy lata. W akcie mianowania skarżącej wyraźnie wskazano , że do służby przygotowawczej została mianowana od dnia 5 marca 2008 r. do dnia 4 marca 2011 r. Przepisy ustawy przewidują mianowanie do służby przygotowawczej (art. 10 ust. 2 ) i mianowanie do służby stałej ( art. 13). Stosunek służbowy oparty na mianowaniu do służby przygotowawczej nie przekształca się w związku z pozytywnym zakończeniem tej służby w stosunek służbowy w służbie stałej. W myśl art. 13 ustawy konieczne jest mianowanie do służby stałej ( "po zakończeniu służby przygotowawczej z wynikiem pozytywnym funkcjonariusz celny zostaje mianowany do służby stałej"). Analiza tych przepisów prowadzi do wniosku, że z upływem okresu służby przygotowawczej stosunek służbowy funkcjonariusza rozwiązuje się, podobnie jak stosunek pracy, nawiązany w oparciu o umowę o pracę zawartą na czas określony. Stosunek służbowy rozwiązuje się automatycznie, niezależnie od tego, czy funkcjonariusz w służbie przygotowawczej uzyskał wynik negatywny, czy pozytywny - ta ostatnia sytuacja uzasadnia jedynie nawiązanie nowego stosunku służbowego na podstawie mianowania do służby stałej. Skutek w postaci rozwiązania stosunku służbowego w związku z upływem okresu służby przygotowawczej następuje ex lege (z mocy samego prawa) i nie wymaga wydania przez organ decyzji o zwolnieniu funkcjonariusza celnego w służbie przygotowawczej ze służby. Takie stanowisko jak powyżej prezentuje także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 listopada 2006 r. , sygn. akt I OSK 1236/06 ( niepublikowany) oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku wydanym w następstwie w/w wyroku NSA - z dnia 17 maja 2007 r., sygn. akt III SA/Kr 119/07 ( publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych), jak również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 287/09 ( publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Wbrew stanowisku zaprezentowanemu w skardze Dyrektor Izby Celnej nie wydał decyzji ani innych aktów, dotyczących zwolnienia M. S. ze służby. Pismo Dyrektora Izby Celnej z dnia 2 marca 2011 r. , które według twierdzeń skargi jest pierwszą decyzją o zwolnieniu skarżącej ze służby, jest– co należy podkreślić- pismem skierowanym do skarżącej w związku z jej wnioskiem z dnia 25 lutego 2011 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy oceny kwalifikacyjnej, w którym organ utrzymał stanowisko o negatywnej ocenie kwalifikacyjnej na zakończenie służby przygotowawczej. Organ dodatkowo w piśmie tym wskazał skarżącej, że z upływem dnia 4.03.2011 r. jej stosunek służbowy ulega rozwiązaniu. Pismo to, w odniesieniu do zakończenia służby skarżącej, ma charakter jedynie informacyjny- organ nie rozstrzyga w formie władczej o zwolnieniu skarżącej ze służby, a jedynie informuje, że stosunek służbowy ulega rozwiązaniu z uwagi na upływ czasu na jaki skarżąca została mianowana. Pismo to nie jest decyzją administracyjną ani innym aktem, tak jak nie jest decyzją ani innym aktem pismo Dyrektora Izby Celnej z dnia 31 marca 2011 r. , traktowane w takim charakterze w skardze. Jest to również jedynie pismo informacyjne, w którym organ wskazuje, że funkcjonariusz celny zostaje mianowany do służby stałej gdy zakończy służbę przygotowawczą z wynikiem pozytywnym ( art. 13 ustawy) , a skoro tak się nie stało w przypadku skarżącej, to jej stosunek służbowy uległ rozwiązaniu z upływem dnia wskazanego w akcie mianowania do służby przygotowawczej bez konieczności wszczynania i prowadzenia postępowania administracyjnego. Mając na uwadze powyższe rozważania jak i ustalony w sprawie stan faktyczny stwierdzić należy, że art. 25 ust. 1 pkt 5 ustawy, mówiący o zwolnieniu funkcjonariusza celnego nie ma w sytuacji dotyczącej skarżącej zastosowania ( a co za tym idzie także art. 81 ust. 1 i 3 ustawy). Tak więc skarga została złożona na pismo organu, a nie akt czy czynność organu , objętych zakresem właściwości sądu administracyjnego. Nie doszło też – wbrew twierdzeniom skargi- do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zwolnienia funkcjonariusza ze służby czy odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu prowadzonym w tej sprawie Organizacji Zakładowej NSZZ [...] Pracowników i Funkcjonariuszy Izby Celnej [...]. Nie wskazano żadnych aktów mających być przedmiotem zaskarżenia, a znajdujące się w aktach pisma organu są jedynie pismami informującymi skarżących, że postępowanie administracyjne nie toczyło się. Zauważyć też należy, że te twierdzenia skargi wykluczają się- gdyby odmówiono wszczęcia postępowania, niemożliwe byłoby branie udziału w nietoczącym się postępowaniu. Dodatkowo wskazać należy, że skarżący - Organizacja Zakładowa NSZZ [...] Pracowników i Funkcjonariuszy Izby Celnej [...] nie jest uprawniona do wniesienia niniejszej skargi. Zgodnie bowiem z art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Organizacja Zakładowa nie ma interesu prawnego we wniesieniu skargi ani nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym ( niezależnie od przyczyny takiego stanu rzeczy), wobec czego nie jest ona uprawniona do wniesienia niniejszej skargi. W myśl art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Sytuacja taka ma miejsce m.in. wówczas, gdy skarga nie dotyczy aktu lub czynności objętych zakresem właściwości sądu administracyjnego. Ponadto zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn jej wniesienie jest niedopuszczalne. Ma to miejsce w przypadku wniesienia skargi przez nieuprawniony podmiot. Mając na uwadze powyższe Sąd na mocy art. 58 § 1 pkt 1 i 6 p.p.s.a. odrzucił skargę.