III SA/Gd 259/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Orłowska, Sędziowie Sędzia WSA Felicja Kajut (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Kinga Czernis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi K. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 13 lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami oddala skargę. Decyzjami z dnia 14 czerwca 2010 r. K. L. został skierowany przez Komendanta Miejskiego Policji na badanie lekarskie do Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w G. oraz na badania psychologiczne. W dniu 13 grudnia 2010 r. Prezydent Miasta wszczął postępowanie administracyjne w sprawie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami przez w/w z uwagi na niepoddanie się badaniom w terminie 30 dni od dnia doręczenia stosownych skierowań. W dniu 18 kwietnia 2011 r. do Urzędu Miasta wpłynęło orzeczenie lekarskie nr [...] stwierdzające istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami przez K. L.. Z uwagi na powyższe decyzją z dnia 26 kwietnia 2011 r. postępowanie wszczęte w dniu 13 grudnia 2010 r. zostało umorzone. W dniu 25 maja 2011 r. Prezydent Miasta wszczął z kolei postępowanie administracyjne w sprawie cofnięcia w/w uprawnień do kierowania pojazdami w związku z otrzymanym orzeczeniem lekarskim stwierdzającym przeciwwskazania zdrowotne do kierowania pojazdami. W dniu 9 czerwca 2011 r. Uniwersyteckie Centrum Medycyny Morskiej i Tropikalnej w G. w następstwie odwołania K. L. od orzeczenia Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w G. stwierdziło istnienie u K. L. przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami silnikowymi kategorii B. W uzasadnieniu orzeczenia wskazano, że u w/w stwierdzono zespół uzależnienia od środków psychoaktywnych. Z kolei w badaniu psychologicznym nie stwierdzono przeciwwskazań do kierowania pojazdami kategorii B. Decyzją z dnia 14 czerwca 2011 r. znak [...] Prezydent Miasta działając na podstawie art. 140 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (tekst jednolity: Dz. U. z 2005 r., Nr 108, poz. 908 ze zm.) orzekł o cofnięciu K. L. uprawnień do kierowania pojazdami kategorii B (prawo jazdy nr [...] seria [...] wydane w dniu 1 kwietnia 2009 r. przez Prezydenta Miasta) do czasu wykazania się brakiem przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Jednocześnie Prezydent Miasta działając na podstawie art. 108 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (dalej w skrócie k.p.a.) nadał wydanej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu decyzji organ przytaczając dotychczasowy przebieg postępowania wskazał, że art. 140 ust.1 pkt 1 ustawy – Prawo o ruchu drogowym stanowi, że decyzję o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdem silnikowym wydaje starosta w razie stwierdzenia na podstawie orzeczenia lekarskiego istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Nadto K. L. – jak podał organ pierwszej instancji – nie poddał się badaniu psychologicznemu w wyznaczonym terminie. W związku z wydaniem przedmiotowego orzeczenia lekarskiego należało orzec o cofnięciu posiadanych przez w/w uprawnień. Jednocześnie organ wskazał, że wydane prawo jazdy kategorii B należy niezwłocznie zwrócić do Referatu Praw Jazdy i Rejestracji Pojazdów Urzędu Miasta. W odwołaniu od decyzji z dnia 14 kwietnia 2011 r. K. L. reprezentowany przez pełnomocnika z wyboru wniósł o uchylenie wydanego rozstrzygnięcia i umorzenie postępowania prowadzonego przez organ pierwszej instancji oraz o wstrzymanie natychmiastowego wykonania zakwestionowanej decyzji. Wydanemu rozstrzygnięciu odwołując zarzucił naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. poprzez oparcie decyzji na niekompletnie zebranym materiale dowodowym skutkującym błędnym ustaleniem stanu faktycznego polegającym na uznaniu, że istnieją przeciwwskazania zdrowotne do kierowania pojazdami przez K. L. oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez ograniczenie decyzji administracyjnej w zakresie nadania rygoru natychmiastowej wykonalności jedynie do wskazania podstawy prawnej nadania rygoru. Zarzucono również naruszenie art. 108 § 1 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności pomimo braku podstaw faktycznych do jego nadania. W uzasadnieniu odwołania wskazano m.in., że dopiero na skutek odwołania od orzeczenia lekarskiego nr [...] K. L. dowiedział się, że według lekarza uprawnionego występuje u niego zespół uzależnienia od środków psychoaktywnych. Co istotne, K. L. nigdy nie leczył się psychiatrycznie - przeciwalkoholowo czy w związku z innymi uzależnieniami. W żadnej mierze odwołujący nie jest osobą uzależnioną od alkoholu czy środków psychoaktywnych. Częstotliwość spożycia w/w środków przez odwołującego była sporadyczna, niewątpliwie niższa niż spożycie alkoholu przez przeciętnego Polaka. Co równie ważne, K. L. nigdy nie kierował pojazdem mechanicznym pod wpływem takiego środka. Treść orzeczenia nr [...] i jak i orzeczenia wydanego na skutek odwołania wynika wyłącznie z faktu, że w/w został skierowany na badania lekarskie w oparciu o postanowienia art. 122 ust. 1 pkt 3 lit. b) ustawy – Prawo o ruchu drogowym, tj. z uwagi na fakt, jakoby kierował on pojazdem w stanie nietrzeźwości lub po użyciu środka działającego podobnie do alkoholu. Nie mniej jednak okoliczność kierowania po użyciu środka działającego podobnie do alkoholu nie została potwierdzona gdyż postanowieniem z dnia 18 czerwca 2011 r. umorzono postępowanie karne wobec uznania, że odwołujący nie popełnił zarzuconego mu przestępstwa. Co nadto istotne, przeprowadzone badania były lakoniczne. Oczywistym jest zaś, że nie każde spożycie środków odurzających jest związane z uzależnieniem od nich i nie każde jednostkowe czy nawet sporadyczne spożycie stanowi o istnieniu przeciwwskazań do kierowania pojazdami. W tym stanie należało uznać, że w/w decyzja Prezydenta Miasta została oparta na niekompletnym materiale dowodowym, tj. na błędnych orzeczeniach lekarzy uprawnionych. Odwołujący zauważył nadto, że poddał się badaniu psychologicznemu, co wbrew twierdzeniom organu pierwszej instancji wynika z orzeczenia Uniwersyteckiego Centrum Medycyny Morskiej i Tropikalnej wydanego w dniu 9 czerwca 2011 r. Z kolei nadanie decyzji organu pierwszej instancji rygoru natychmiastowej wykonalności z uwagi na przyczynę wydania decyzji o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami było niedopuszczalne w świetle postanowień k.p.a. Decyzją z dnia 13 lutego 2012 r. sygn. akt [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zakwestionowaną decyzję Prezydenta Miasta. W podstawie prawnej wydanej decyzji organ odwoławczy wskazał art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 140 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo o ruchu drogowym. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, że zaistnienie przesłanek wymienionych w art. 140 ust. 1 ustawy – Prawo o ruchu drogowym obliguje właściwy organ administracji publicznej do wydania decyzji o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami. W realiach sprawy uprawniony do przeprowadzenia badań lekarz orzekł o istnieniu przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami mechanicznymi kategorii B przez odwołującego. Orzeczenie to nie budzi wątpliwości co do swojej wiarygodności. Tym samym rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji było w pełni prawidłowe. Odnosząc się z kolei do zarzutów zawartych w odwołaniu organ odwoławczy wskazał, że brak historii leczenia psychiatrycznego strony nie ma żadnego znaczenia w rozpatrywanej sprawie. Umorzenie postępowania karnego przeciwko odwołującemu również nie ma wpływu na stanowisko organów orzekających w sprawie, gdyż jedyną okolicznością, jaką należy tutaj uwzględnić jest treść wydanego orzeczenia lekarskiego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podzieliło zarzut odwołującego, że wadą decyzji organu pierwszej instancji był brak uzasadnienia zastosowania rygoru natychmiastowej wykonalności. Błąd ten nie spowodował jednakże konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji. Zdaniem Kolegium w przedmiotowej sprawie nadanie decyzji organu pierwszej instancji rygoru natychmiastowej wykonalności uzasadnione było ochroną zdrowia lub życia ludzkiego. Jeżeli wobec odwołującego stwierdzono istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami silnikowymi to należy wnioskować, że taka osoba nie może być uczestnikiem ruchu drogowego jako kierowca gdyż stanowi potencjalne zagrożenie dla pozostałych uczestników ruchu. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku K. L. reprezentowany przez pełnomocnika z wyboru wniósł o uchylenie wydanych w sprawie rozstrzygnięć. Zaskarżonym decyzjom skarżący zarzucił: - naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie niezbędnym dla dokonania ustaleń istotnych dla sprawy to jest: a) nie przeprowadzenie dowodów na okoliczności przebiegu badania przez lekarza uprawnionego do badań lekarskich osób kierujących pojazdami jak i lekarza psychiatry pomimo podnoszonych przez skarżącego w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji zarzutów co do prawidłowości przebiegu tych badań; b) oparcie w całości ustaleń faktycznych leżących u podstaw wydania zaskarżonej decyzji co do istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami silnikowymi, do których wymagane jest prawo jazdy kategorii B wyłącznie na zebranym w postępowaniu przed organem pierwszej instancji materiale dowodowym, tj. orzeczeniach lekarskich kwestionowanych przez skarżącego bez jakiejkolwiek próby weryfikacji ustaleń poczynionych przez organ pierwszej instancji; - naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 k.p.a. poprzez pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ustaleń organu pierwszej instancji co do zasadności podniesionego w odwołaniu zarzutu naruszenia art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zakresie podniesionej sprzeczności ustaleń organu pierwszej instancji z zebranym materiałem dowodowym co do ustalenia, że skarżący nie poddał się badaniu psychologicznemu; - naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez nieuchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia pomimo uznania przez organ drugiej instancji zasadności podniesionego zarzutu naruszenia postanowień art. 107 § 1 i 3 k.p.a., polegającego na ograniczeniu uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji co do nadania rygoru natychmiastowej wykonalności jedynie do wskazania podstawy prawnej nadania rygoru, co naruszyło prawo skarżącego do dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy. W uzasadnieniu skargi wskazano m.in., że organ drugiej instancji nie poczynił żadnych ustaleń w zakresie prawidłowości przeprowadzenia badań lekarskich, na podstawie których wydano orzeczenia leżące u podstaw decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji. Organ drugiej instancji nie odniósł się również do zarzutu naruszenia przez organ pierwszej instancji art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez sprzeczność poczynionych ustaleń z zebranym materiałem dowodowym w zakresie ustalenia, że skarżący nie poddał się badaniu psychologicznemu. Nadto skarżący podniósł, że uzasadniając nadanie decyzji organu pierwszej instancji rygory natychmiastowej wykonalności organ odwoławczy naruszył zasadę dwuinstancyjności pozbawiając skarżącego prawa do dwukrotnego rozpoznania i rozpatrzenia sprawy. W dniu 12 kwietnia 2012 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wpłynęło pismo skarżącego wraz z kserokopią orzeczenia lekarskiego nr [...] stwierdzającego brak przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami silnikowymi przez skarżącego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany swojego wcześniejszego stanowiska. Odnośnie w/w orzeczenia lekarskiego Kolegium podniosło, że orzeczenie lekarskie wydane po wydaniu decyzji administracyjnych przez organy obu instancji nie może być wykorzystane do podważenia ich prawidłowości. Zgodnie bowiem z art. 140 ust. 2 ustawy – Prawo o ruchu drogowym decyzję o przywróceniu kierowcy uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym starosta wydaje po ustaniu przyczyn, które spowodowały jego cofnięcie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Postępowanie przed sądami administracyjnymi prowadzone jest zaś na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270). W myśl art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Wskazać należy, iż przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest ocena zgodności z prawem rozstrzygnięć organów administracji publicznej. Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji stanowi art. 140 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm. w myśl, którego decyzję o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym wydaje starosta w razie stwierdzenia na podstawie orzeczenia lekarskiego istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Z akt sprawy wynika, iż skarżący po otrzymaniu skierowania na badania lekarskie w Wojewódzkim Ośrodku Medycyny Pracy w G., poddał się stosownym badaniom w tym ośrodku, w ramach których uprawniony lekarz stwierdził w orzeczeniu lekarskim z dnia 12 kwietnia 2011 r., iż skarżący jest niezdolny do prowadzenia pojazdów samochodowych. Skarżący skorzystał z przysługującemu mu prawa odwołania się od w/w orzeczenia. Po rozpatrzeniu odwołania strony - Uniwersyteckie Centrum Medycyny Morskiej i Tropikalnej w G. wydało orzeczenie, w którym stwierdziło u skarżącego istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami silnikowymi, do których wymagane jest posiadanie prawa jazdy kat. B na okres 12 miesięcy. Orzeczenia lekarskie stwierdzające istnienie po stronie skarżącego przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami są podstawą do wydania decyzji administracyjnej w kwestii cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami. Badania poprzedzające stosowne orzeczenia zgodnie z art. 122 ust. 1 pkt 4 Prawa o ruchu drogowym przeprowadza tylko uprawniony lekarz i jedynie on uprawniony jest do wydania takiego orzeczenia. Wzór w/w orzeczenia zamieszczony jest w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz. U. Nr 2, poz. 15 ze zm.). Orzeczenie to zgodnie z treścią rozporządzenia nie wymaga uzasadnienia, zatem nie wskazuje się w nim przyczyn, z powodu których uznano istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do prowadzenia pojazdów mechanicznych. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, które Sąd orzekający w sprawie w pełni aprobuje, że ostateczne orzeczenia lekarskie wydane w trybie rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami, nie podlegają weryfikacji przez organy administracji publicznej w prowadzonych przez nie postępowaniach o wydanie lub cofnięcie uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi ( por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 103/11, LEX 1113233). Organy, na co zwrócił uwagę organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji, są zatem związane takimi orzeczeniami lekarskimi i nie mają jakichkolwiek podstaw formalnoprawnych do kwestionowania okoliczności objętych treścią tych orzeczeń, są natomiast zobowiązane do wydania decyzji orzekającej o cofnięciu uprawnieniu uprawnień do kierowania pojazdami osobie, która takie orzeczenie otrzymała. Tym samym nie ma racji skarżący zarzucając w skardze naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia postępowania dowodowego na okoliczności prawidłowości przebiegu badań lekarskich i oparcie w całości ustaleń faktycznych leżących u podstaw wydania zaskarżonej decyzji na materiale dowodowym zgromadzonym przez organ pierwszej instancji. Trafnie natomiast skarżący zarzuca brak odniesienia się przez organ odwoławczy do zarzutu naruszenia przez organ pierwszej instancji art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez przyjęcie, że skarżący nie poddał się badaniu psychologicznemu, gdy z orzeczenia Uniwersyteckiego Centrum Medycyny Morskiej i Tropikalnej w G. z wynika, że takiemu badaniu się poddał. W ocenie Sądu uchybienie to nie miało jednak wpływu na wynik sprawy, bowiem bezsporne było w sprawie, że w stosunku do skarżącego wydano orzeczenie lekarskie o istnieniu przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami silnikowymi. Podzielić też należy zarzuty skargi odnoszące się do niedoskonałości decyzji organu pierwszej instancji, zwłaszcza w zakresie braku uzasadnienia nadania jej rygoru natychmiastowej wykonalności. Podkreślić jednak należy, że do kwestii tej odniosło się Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wyczerpująco wyjaśniając motywy nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Sąd nie podziela przy tym stanowiska skarżącego, że w wobec braku uzasadnienia nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności organ ten winien był na mocy art. 138 § 2 k.p.a. uchylić decyzję organu pierwszej instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania przez ten organ. Wskazać bowiem należy, że w myśl tego przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W niniejszej sprawie nie zachodziła sytuacja, o której mowa w tym przepisie, bowiem stan faktyczny sprawy był bezsporny i nie wymagał dalszego wyjaśnienia. Sąd nie podziela również twierdzenia skargi, że brak uzasadnienia nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego ( art. 15 k.p.a.). Zasada ta wyraża regułę, że wszystkie decyzje nieostateczne mogą być na wniosek osoby uprawnionej zaskarżone do organu administracji publicznej wyższego stopnia, na skutek czego ta sama sprawa podlega dwukrotnemu rozstrzygnięciu. Skarżący skorzystał z uprawnienia do złożenia odwołania, zaś organ odwoławczy po raz kolejny rozpoznał sprawę merytorycznie, nie znajdując podstaw do uchylenia zaskarżonej odwołaniem decyzji, uzupełniając przy tym braki jej uzasadnienia. W końcu nie może mieć znaczenia dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji argument, że skarżący poddał się w dniu 27 marca 2012 r. badaniu lekarskiemu, w wyniku którego wydano orzeczenie nr [...] stwierdzające brak przeciwwskazań do kierowania pojazdami. Z uwagi na datę wydania tego orzeczenia, nie mogło być ono uwzględnione przy ocenie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie narusza prawa i na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.