III SA/Gd 272/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janina Guść Sędziowie Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak Sędzia WSA Alina Dominiak (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 27 marca 2020 r. sprawy ze skargi T. L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 9 grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej zajęcia pasa drogowego oddala skargę. Decyzją z dnia 24 lipca 2018 r., nr [...] Prezydent Miasta, na podstawie art. 40 ust. 1, 14a w związku z art. 40 ust. 3, 4, 13 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, zezwolił Wspólnocie Mieszkaniowej [...] przy P. [...] w T. na zajęcie pasa drogowego ulicy P. – droga Gminy Miejskiej, na okres 15 dni od 25 lipca do 8 sierpnia 2018 r. w celu postawienia rusztowania służącego do wykonania 1/4 elewacji budynku. T. L. wniósł o stwierdzenie nieważności ww. decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, 4, 6 k.p.a., bowiem wniosek wspólnoty mieszkaniowej nie istnieje, a decyzja została wydana na rzecz osoby nie będącej stroną. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 27 sierpnia 2019 r., nr [...] odmówiło wszczęcia postępowania z uwagi na to, że T. L. nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu mającym na celu udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi gminnej P. w T. Złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności przez osobę nie będącą stroną oznacza, że z przyczyn podmiotowych wszczęcie postępowania w sprawie jest niedopuszczalne. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy T. L. wskazał, że postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego jest błędne; zajęcie pasa drogi od dnia 25 lipca 2018r. do dnia wydania postanowienia doprowadziło jego przedsiębiorstwo do upadku, nie określono sposobu zajęcia pasa drogowego, brak jest materiału dowodowego i wykazania uprawnień M. K. do składania oświadczeń w imieniu Wspólnoty Mieszkaniowej w związku z brakiem podpisu osoby uprawnionej. Postanowieniem z dnia 9 grudnia 2019 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 61a § 1, art. 28 w zw. z art. 157 § 2 k.p.a. oraz art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy postanowienie własne z dnia 27 sierpnia 2019 r. Kolegium wskazując na treść art. 28, art. 61a § 1 i art. 157 § 2 k.p.a. oraz art. 40 ust. 1 i art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o drogach publicznych stwierdziło, że stroną postępowania w sprawie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego jest jedynie podmiot, który występuje z wnioskiem o wydanie zezwolenia i który jako taki jest adresatem wydanej w tym postępowaniu decyzji. Z przywołanej regulacji nie wynika natomiast, aby jakiemukolwiek innemu podmiotowi był przyznany przymiot strony. Tylko zatem wnioskodawca, znajdując podstawę w art. 40 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, może domagać się od zarządcy drogi zadośćuczynienia jego żądaniu. W sprawie o zajęcie pasa drogowego ulicy P. w T. wnioskodawcą była Wspólnota Mieszkaniowa, a zatem tylko temu podmiotowi przysługiwał status strony postępowania w sprawie złożonego wniosku. T. L., który nie był wnioskodawcą o zajęcie pasa drogowego, nie przysługiwał przymiot strony. W konsekwencji wniosek T. L. nie może zainicjować postępowania w trybie nadzwyczajnym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z uwagi na niedopuszczalność rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w tym przedmiocie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższe postanowienie T. L. wniósł o jego uchylenie, domagając się nadto stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia 24 lipca 2018 r. Zarzucił wydanie decyzji bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa poprzez nieustalenie przedmiotu sprawy oraz stron postępowania. Zarzucił obrazę art. 222 k.p.a. poprzez nierozpoznanie skargi na bezprawne wydanie decyzji i niepodjęcie działań z urzędu, naruszenie art. 28 k.p.a. w zw. z art. 140 i art. 209 kodeksu cywilnego, obrazę art. 2431 kodeksu postępowania cywilnego w zw. z art. 38, art. 39 oraz art. 78 § 1 kodeksu cywilnego i błędne ustalenie stanu faktycznego, naruszenie art. 17 kodeksu postępowania niespornego - nieważność (nieistnienie) postępowania. Zdaniem skarżącego wniosek wspólnoty nie istnieje, a cel i sposób postawienia rusztowań miał na celu zniszczenie przedsiębiorstwa oraz wspieranie kampanii wyborczej przez podmioty działające pod nazwą Wspólnota Mieszkaniowa, a nie będące jej organami. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Zgodnie z tym przepisem sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Skarga nie jest zasadna. Na wstępie wskazać należy, że przedmiotem kontroli Sądu było postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, utrzymujące w mocy wcześniejsze postanowienie tego organu o odmowie wszczęcia – na wniosek T. L. – postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 24 lipca 2018 r. w sprawie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. W związku z powyższym Sąd nie jest władny do oceny, czy decyzja z dnia 24 lipca 2018 r. dotknięta jest wadą nieważności , a jedynie do oceny prawidłowości odmowy wszczęcia postępowania w takiej sprawie. Podstawą odmowy wszczęcia postępowania był art. 61a § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, który stanowi, że gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w niniejszej sprawie uznało, że żądanie wszczęcia postępowania wniosła osoba, nie będąca stroną postępowania o zezwolenie na zajęcia pasa drogowego, zakończonego decyzją z dnia 24 lipca 2018 r., wobec czego nie służy jej też prawo zainicjowania postępowania o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Pogląd ten należy uznać za prawidłowy. Zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Ustalenie interesu prawnego polega na wykazaniu związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej. Jeżeli natomiast akt stosowania danej normy prawnej nie wywiera bezpośredniego wpływu na sferę sytuacji prawnej danego podmiotu, to nie można mówić o interesie prawnym strony, a co za tym idzie o statusie strony w postępowaniu, w którym dochodzi do konkretyzacji danej normy prawnej ( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 kwietnia 2000 r., sygn. akt III SA 1876/99, publ. LEX nr 47938). Wskazać wobec tego należy, że decyzje dotyczące zezwolenia na zajęcie pasa drogowego wydawane są w oparciu o przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ( obecnie tj. Dz.U. z 2020, poz.470 ). Jak wynika z przepisów tej ustawy , co do zasady zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego, m.in. lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego ( art. 39). W szczególnie uzasadnionych przypadkach zarządzający drogą może, w trybie art. 39 ust. 3 w/w ustawy, zezwolić na lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego , co następuje - zgodnie z art. 40 - w drodze wydania decyzji administracyjnej. W sprawie dotyczącej zezwolenia na zajęcie pasa drogowego , prowadzonej w oparciu o przepis art. 40 ust. 2 ustawy o drogach publicznych , stroną postępowania jest jedynie podmiot wnioskujący o udzielenie zezwolenia, bowiem tylko on, znajdując podstawę w konkretnym przepisie prawa, czyli przepisie art. 40 ust. 2 tej ustawy, może domagać się od organu zadośćuczynienia jego wnioskowi ( tak też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 marca 2008 r., sygn. akt II GSK 9/08, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych) . Skoro więc stroną postępowania o udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, prowadzonego w "zwykłym" trybie jest jedynie podmiot wnioskujący o udzielenie takiego zezwolenia, to w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji dotyczącej udzielenia takiego zezwolenia także tylko ten podmiot ma przymiot strony. Z przekazanych Sądowi akt administracyjnych wynika, że skarżący przed organami administracji powoływał się na utrudnianie prowadzenia przez niego działalności gospodarczej – sklepu obuwniczego wskazując, że rusztowania postawiono w sposób pozbawiający go bezpiecznego dojścia do lokalu. W skardze wniesionej do Sądu skarżący wskazał natomiast na naruszenie art. 28 k.p.a. w zw. z art. 140 i 209 kodeksu cywilnego podając, że celem postawienia rusztowań było zniszczenie przedsiębiorstwa oraz wspieranie kampanii wyborczej przez podmioty podające się za organy wspólnoty mieszkaniowej. Zdaniem Sądu powołane przez skarżącego okoliczności i przepisy kodeksu cywilnego nie świadczą o posiadaniu przez niego przymiotu strony, która może wnioskować o stwierdzenie nieważności decyzji dotyczącej zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Przywołany przez skarżącego art. 140 k.c. stanowi, że w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Z kolei art. 209 k.c. stanowi, że każdy ze współwłaścicieli może wykonywać wszelkie czynności i dochodzić wszelkich roszczeń, które zmierzają do zachowania wspólnego prawa. Możliwe jest oczywiście ( choć Sąd tego w tym miejscu nie przesądza), że posadowienie rusztowania w celu wykonania remontu elewacji budynku może mieć wpływ na sytuację skarżącego. Ustawodawca jednakże przewiduje udział w postępowaniu w charakterze strony wyłącznie w sytuacji występowania interesu prawnego, nie zaś faktycznego, a ewentualne ekonomiczne skutki posadowienia rusztowania przy sklepie skarżącego można zakwalifikować jedynie jako interes faktyczny. Interes faktyczny to sytuacja, w której dana osoba jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, ale nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mogącymi stanowić podstawę żądania podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. Wobec powyższego nie można podzielić poglądu skarżącego o naruszeniu art. 144 czy art. 209 k.c. , co według skarżącego uzasadnia posiadanie przez niego przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o udzieleniu zezwolenia innemu podmiotowi na zajęcie pasa drogowego. Nadmienić też należy, że tezy skarżącego o wspieraniu kampanii wyborczej przez składającego wniosek o udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w żaden sposób nie można połączyć ze wskazanymi przez skarżącego przepisami kodeksu cywilnego. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi stwierdzić trzeba, że zarzut naruszenia art. 222 k.p.a. poprzez nierozpoznanie skargi na bezprawne wydanie decyzji i niepodjęcie działań z urzędu jest bezzasadny. Przywołany przez skarżącego przepis stanowi, że o tym, czy pismo jest skargą albo wnioskiem, decyduje treść pisma, a nie jego forma zewnętrzna. Skarżący w swoim piśmie wskazał : "skarga o stwierdzenie nieważności decyzji Na podstawie art. 156 § 1 2), 4), 6) Kodeksu postępowania administracyjnego wnoszę o stwierdzenie: 1. nieważności decyzji ( ... ) z dnia 24 lipca 2018 r. 2. iż w/w decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa". Choć pismo skarżącego zawierało sformułowanie "skarga", dotyczyło ono stwierdzenia nieważności wskazanej w nim decyzji. Prawidłowo zatem zostało potraktowane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze jako wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji, skoro takie żądanie skarżący wyraźnie w swoim piśmie zawarł. Chybione są także zarzuty naruszenia art. 2431 kodeksu postępowania cywilnego w zw. z art. 38 , 39 i 78 § 1 kodeksu cywilnego. Jednostka redakcyjna kodeksu postępowania cywilnego , którą wskazał skarżący - art. 2431 – nie istnieje, a ostatnim artykułem tego aktu prawnego jest art. 1217. Skarżącemu zapewne chodziło o art. 2431 k.p.c. , który stanowi, że przepisy oddziału dotyczącego dokumentów stosuje się do dokumentów zawierających tekst, umożliwiających ustalenie ich wystawców. Z kolei art. 38, 39 i 78 §1 k.c. dotyczą reprezentacji osoby prawnej, braku umocowania, formy pisemnej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie mogło naruszyć tych przepisów, bowiem ich nie stosowało. Kodeks postępowania cywilnego nie normuje postępowań prowadzonych przez organy administracji, a kwestia reprezentacji osoby prawnej , jej umocowania , czy formy pisemnej czynności prawnej nie była przedmiotem oceny tego organu. Zarzut naruszenia art. 17 kodeksu postępowania niespornego jest całkowicie chybiony. Dekret z dnia 18 lipca 1945 r. Kodeks postępowania niespornego (Dz.U. z 1945 r. , Nr 27, poz.169 ), którego art. 17 stanowił, że sąd z urzędu bada, czy wniosek jest zgłoszony przez osobę uprawnioną, został uchylony z dniem 1 stycznia 1965 r. i jest aktem nieobowiązującym. Ponadto dotyczył rozpoznawania określonych spraw w drodze postępowania niespornego przez sądy powszechne, nie zaś organy administracji. W tej sytuacji Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie mogło naruszyć przepisów tego kodeksu. Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako bezzasadną.