III SA/Gd 277/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alina Dominiak Sędziowie: Sędzia WSA Felicja Kajut (spr.) Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Anna Zegan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2011 r. sprawy ze skargi J. N. na uchwałę Rady Powiatu z dnia 3 lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na wypowiedzenie warunków pracy i płacy wynikających z umowy o pracę z radnym 1. stwierdza nieważność uchwały Rady Powiatu z dnia 3 lutego 2011 r. nr [...] w sprawie wyrażenia zgody Rady Powiatu na wypowiedzenie warunków pracy i płacy wynikających z umowy o pracę z Radnym Rady Powiatu J.N., 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana. Wnioskiem z dnia 24 stycznia 2011 r. skierowanym do Rady Powiatu Wójt Gminy zwrócił się o wyrażenie zgody na zmianę warunków pracy i płacy radnego J. N. zatrudnionego w urzędzie gminy na stanowisku Kierownik Referatu Rolnictwa, Ochrony Środowiska i Gospodarki Gruntami. W uzasadnieniu przedmiotowego wniosku wskazano, że z uwagi na zmiany w regulaminie organizacyjnym urzędu nie jest możliwe dalsze zatrudnianie radnego na dotychczas zajmowanym stanowisku. W następstwie reorganizacji kierowany przez w/w referat zostanie bowiem włączony do innego referatu. Nadto J. N. nie legitymuje się posiadaniem wyższego wykształcenia. Jednocześnie pracodawca ma szereg zastrzeżeń co do wykonywania przez w/w osobę powierzonych obowiązków (wynoszenie sprzętu komputerowego poza urząd, nieprawidłowy nadzór nad wycinką drzew co naraziło gminę na karę pieniężną w wysokości 17.577,12 zł, nieprawidłowy nadzór nad organizacją pracy referatu skutkujący skargami na niewłaściwe i nieterminowe załatwianie spraw, niewłaściwe oznakowanie drogi i mostu w miejscowości S., co naraziło gminę na szkodę przewyższającą 6 tyś zł.). W reasumpcji Wójt Gminy wniósł o wyrażenie zgody na przeniesienie J.N. na stanowisko ds. gospodarki gruntami i planowania przestrzennego, które odpowiada jego kwalifikacjom. Uchwałą Nr [...] z dnia 3 lutego 2011 r. Rada Powiatu wyraziła zgodę na wypowiedzenie warunków pracy i płacy wynikających z umowy o pracę radnemu Rady Powiatu J. N. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że w świetle argumentacji Wójta Gminy zawartej we wniosku z dnia 24 stycznia 2011 r. wypowiedzenie zmieniające warunki pracy i płacy radnemu należy uznać za niezwiązane z wykonywaniem mandatu radnego. W takim przypadku wyrażenie bądź odmowa wyrażenia zgody należy do uznania Rady Powiatu. W dniu 10 lutego 2011 r. do Starostwa Powiatowego w B. wpłynęło podpisane przez J. N. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa i uznanie uchwały Rady Powiatu Nr [...] z dnia 3 lutego 2011 r. za nieważną. Przedmiotowe wezwanie zawierało również wezwanie M. Ś. – B. do usunięcia naruszenia prawa, tj. uznania za nieważną uchwały Rady Powiatu Nr [...] w sprawie wyrażenia zgody na wypowiedzenie warunków pracy i płacy wynikających z umowy o pracę z radnym M. Ś. – B. W uzasadnieniu wezwania wskazano m.in., że uchwały nie zostały zaopiniowane przez właściwą komisję oraz przez zarząd powiatu czego wymaga § 36 pkt 1 i 2 statutu Powiatu. Nadto przewodniczący rady powiatu nie uzasadnił wniosku o zmianę w porządku obrad ważnymi powodami, co stanowiło naruszenie § 22 pkt 3 statutu. Co więcej, w głosowaniu brał udział radny W. T., który jako osoba zatrudniona w tym samym referacie co J. N. (po reorganizacji) miał interes prawny aby głosować za przyjęciem przedmiotowej uchwały. Taka sama sytuacja dotyczyła radnego T. Ł. będącego sekretarzem gminy [...] oraz osobą przygotowującą wspólnie z wójtem nowy regulamin organizacyjny urzędu. Co równie ważne, sprawa ma wymiar polityczny zorientowany na dyskredytowanie przeciwnika politycznego. W kampanii wyborczej poprzedni wójt R. N. oraz radni J. N. i M. Ś. – B. prowadzili bowiem wspólną kampanię wyborczą. W odpowiedzi na w/w wezwanie Rada Powiatu wskazała, że zakwestionowana uchwała nie narusza prawa. W uzasadnieniu odpowiedzi wskazano m.in., że żadna z komisji rady nie jest właściwa do zaopiniowania spraw osobowych radnych. Nadto w sprawie zachowano wymagany statutem tryb przyjęcia uchwały. Nie ma więc podstaw do uznania, że zakwestionowana uchwała jest niezgodna z prawem. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku J. N. wniósł o stwierdzenie nieważności w/w uchwały podnosząc zarzuty naruszenia: - art. 22 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym, polegające na braku uzasadnienia powziętego rozstrzygnięcia; - art. 21 ust. 7 w/w ustawy poprzez naruszenie zasady, że radny nie może brać udziału w głosowaniu, jeżeli uchwała dotyczy jego interesu prawnego; - § 36 ust. 1 i 2 statutu Powiatu stanowiącego o tym, iż uchwały rady wymagają opinii właściwej komisji; - § 22 ust. 3 w/w aktu stanowiącego o zmianie wniosku wyłącznie z ważnych powodów; - § 16 ust. 1 w/w aktu w zakresie ustalenia 7 - dniowego terminu do dokonania zmian w uchwale, co nie nastąpiło w związku z jej zmianą. W uzasadnieniu skargi – z powołaniem się na orzecznictwo sądowo – administracyjne – wskazano, że uchwała o wyrażeniu zgody na zmianę warunków pracy i płacy radnego musi być uzasadniona z uwagi na konieczność weryfikacji jej prawidłowości i zgodności z prawem. Zakwestionowana uchwała takiego uzasadnienia nie zawiera. Co równie ważne, w głosowaniu nad uchwałą brał udział radny powiatu T. Ł., który w dniu głosowania był sekretarzem Urzędu Gminy w L. przygotowującym zmiany organizacyjne w wyniku których zaszła konieczność zmiany warunków pracy i płacy skarżącego. Nadto zaskarżona uchwała nie posiadała wymaganej opinii właściwej komisji rady powiatu, co stanowiło naruszenie § 36 ust. 1 i 2 statutu Powiatu. Jednocześnie w dniu, w którym miały nastąpić obrady, a których porządek przewidywał podjęcie uchwały w sprawie wyrażenia zgody na rozwiązanie umowy o pracę ze skarżącym dokonano zmiany projektu uchwały na wyrażenie zgody na zmianę warunków pracy i płacy. Tym samym naruszono postanowienie art. 22 ust. 3 statutu stanowiące o zmianie wniosku (projektu uchwały) z ważnych powodów. W niniejszej sprawie "ważne powody" nie zaistniały. W ocenie skarżącego naruszono również § 16 ust. 1 statutu wymagającego w sytuacjach dokonywania zmian zawiadomienia w terminie co najmniej 7 dni. W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu wniosła o jej oddalenie uznając, że podniesione w skardze zarzuty są bezpodstawne. Uzupełniająco organ wskazał, że fakt zatrudnienia radnego na stanowisku urzędniczym nie stanowi interesu prawnego skutkującego koniecznością wyłączenia z głosowania nad uchwałą dotyczącą zgody na zmianę warunków pracy i płacy innego radnego – pracownika tego samego urzędu. Co równie ważne, z dyspozycji art. 22 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym nie wynika obowiązek merytorycznego uzasadnienia uchwał. Rada analizowała zaś szczegółowo czy podstawą zamiaru zmiany warunków pracy i płacy mogą być zdarzenia związane z wykonywaniem mandatu przez radnego. Uzasadnieniem do uchwały obrazującym tok rozpatrywania przez radę motywów działania pracodawcy oraz kwestii ewentualnego związku zamierzeń pracodawcy z wykonywaniem mandatu przez radnego jest przede wszystkim uzasadnienie do projektu uchwały oraz protokół sesji. Protokołowany przebieg sesji potwierdza bowiem, iż radni po zbadaniu okoliczności sprawy potwierdzili zasadność argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu do projektu uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanych przepisów sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub inne rozstrzygnięcie z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, w tym aktów organów jednostek samorządu terytorialnego, z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tych aktów. Co istotne, sąd administracyjny nie ocenia przy tym rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, bądź też celowości; nie rozpatruje również sprawy, kierując się zasadami współżycia społecznego. Z kolei postępowanie przed sądami administracyjnymi prowadzone jest na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Zgodnie z art. 134 § 1 przedmiotowego aktu prawnego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wskazać należy, iż przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Powiatu z dnia 3 lutego 2011 r. mająca za przedmiot wyrażenie zgody na zmianę warunków pracy i płacy radnego J. N., a wydana w oparciu 22 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym. Kompleksowa ocena prawidłowości postępowania organu administracji jak i zgodności z prawem kwestionowanego przez skarżącego aktu administracyjnego wymaga jednakże w pierwszej kolejności ogólnego odniesienia się do przepisu art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Ten to bowiem przepis daje uprawnionemu podmiotowi możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego uchwały podjętej przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej. Przepis ten w ust. 1 stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Z powyższej dyspozycji wynika wprost, iż wniesienie skargi do sądu administracyjnego warunkują łącznie dwa elementy: bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia uprawnień lub interesu prawnego oraz wykazanie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia przez konkretny podmiot. Skarga z art. 87 w/w ustawy zobowiązuje sąd administracyjny do badania, czy środek ten spełnia wymagania formalne (termin określony w art. 53 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stosowne wezwanie do usunięcia zarzucanego naruszenia, charakter sprawy), a następnie, gdy wymagania te zostały spełnione, sąd zobligowany jest przystąpić do badania legitymacji skarżącego. Co istotne, uchwała organu powiatu może być skutecznie zaskarżona dopiero wówczas, gdy wykaże się naruszenie interesu prawnego. Uznając za bezsporne w niniejszej sprawie, iż skarżący wniósł skargę z zachowaniem przewidzianego prawem terminu, wezwawszy uprzednio pismem datowanym na dzień 9 lutego 2011 r. Radę Powiatu do usunięcia naruszenia prawa, Sąd przyjął, patrząc przez pryzmat naruszenia uprawnień lub interesu prawnego, iż z uwagi na przedmiot zaskarżonej uchwały, skarżący legitymowany był do zaskarżenia uchwały. Przechodząc do analizy merytorycznej skargi wskazać należy, iż przedmiotowa uchwała została podjęta na mocy art. 22 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym. Przepis ten stanowi, że rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody Rady Powiatu, której radny jest członkiem. Rada Powiatu odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Bezsporne jest w sprawie, że w tym samym trybie należy rozpoznać wniosek, w którym pracodawca występuje z wnioskiem o wyrażenie przez radę zgody na wypowiedzenie radnemu dotychczasowych warunków pracy i płacy. Z literalnego brzmienia cytowanego przepisu wynika, że w sytuacji, gdy Rada odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. W pozostałym zakresie zajmuje ona stanowisko w sposób nieskrępowany, tzn. badając jedynie to, czy ze względu na obowiązujące w prawie pracy standardy i kryteria zamiar pracodawcy jest dostatecznie uzasadniony, tym samy Rada winna ocenić okoliczności rozwiązania ( zmiany ) stosunku pracy, wskazane w piśmie pracodawcy. W orzecznictwie powszechnie przyjęty jest przy tym pogląd, że wyrażenie zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy lub jej odmowa pozostawiona jest uznaniu rady powiatu. Zaskarżona uchwała nie zawiera uzasadnienia, co podniósł skarżący w skardze. Sąd stwierdza, że uznanie administracyjne jakim kierowała się Rada Powiatu musi być uzasadnione w sposób pozwalający na jego ocenę. Nie można uznać za zgodne z prawem takiego działania organu władzy publicznej które aczkolwiek mieści się w jego prawem określonych kompetencjach nosi znamiona arbitralności i uniemożliwia kontrolę zasadności jego działania. Obowiązek uzasadnienia uchwał rady powiatu jest elementem jawności działania władzy publicznej i zaliczany jest do standardów demokratycznego państwa prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, że brak uzasadnienie zaskarżonej uchwały nie pozwala na ocenę jej zasadności. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 410/06 (ONSA i WSA z 2007 r., nr 2, poz. 48) stwierdził, że uchwała rady gminy (tutaj rady powiatu) w przedmiocie wyrażenia zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy powinna zawierać uzasadnienie. Sąd wskazał tam, że: "działanie organu władzy publicznej mieszczące się w jego prawem określonych kompetencjach, ale noszące znamiona arbitralności i nie poddające się kontroli i nadzorowi, nie może być uznane za zgodne z prawem. Wymóg działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania rodzi po stronie organów władzy publicznej obowiązek motywowania jej rozstrzygnięć. Obowiązek taki jest zaliczany do standardów demokratycznego państwa prawnego, obowiązek motywowania uchwał rady gminy jest też elementem zasady jawności działania władzy publicznej." Taki pogląd jest konsekwentnie reprezentowany także w późniejszym orzecznictwie sądów administracyjnych ( por. np. wyrok NSA z dnia 21 września 2010 r., sygn. akt II OSK 723/10 i przywołane tam orzecznictwo). Wobec powyższego nie można było przyjąć – o co wnosił organ powiatu w odpowiedzi na skargę – że uzasadnienie projektu uchwały i protokół z sesji mogą zastąpić brak uzasadnienia uchwały. Z uwagi na omówione wady zaskarżonej uchwały, nie może ona pozostać w obrocie, a jednocześnie zbędnym jest szerokie odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi jako nie mających istotnego wpływu na wynik sprawy. Sąd pragnie jedynie zauważyć, że nie podziela zarzutu skargi, że zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem art. 21 ust. 7 ustawy o samorządzie powiatowym, w myśl którego radny nie może brać udziału w głosowaniu, jeżeli dotyczy to jego interesu prawnego. Sąd podziela pogląd organu przedstawiony w odpowiedzi na skargę, że fakt zatrudnienia radnego na stanowisku urzędniczym nie stanowi interesu prawnego skutkującego koniecznością wyłączenia z głosowania nad uchwałą dotyczącą zgody na zmianę warunków pracy i płacy innego radnego. Sąd nie podzielił również pozostałych zarzutów skargi ( pkt 3-5) uznając, że nie doszło w sprawie do naruszenia powołanych w skardze przepisów Statutu Powiatu. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na mocy art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. Na mocy art. 152 p.p.s.a. Sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana.