II OSK 723/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz (spr.) sędzia del. WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska Protokolant Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 21 września 2010r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Powiatu Strzeleckiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 14 stycznia 2010 r. sygn. akt II SA/Op 379/09 w sprawie ze skargi Burmistrza Zawadzkiego na uchwałę Rady Powiatu Strzeleckiego z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie zgody na zmianę warunków pracy radnego oddala skargę kasacyjną II OSK 723/ 10 UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 14 stycznia 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w sprawie ze skargi Burmistrza Zawadzkiego stwierdził nieważność uchwały Rady Powiatu Strzeleckiego z dnia [...] maja 2009 r. w przedmiocie zgody na zmianę warunków pracy radnego. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż Burmistrz Zawadzkiego, powołując się na przepis art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.- zwanej dalej ustawą o samorządzie gminnym), wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na uchwałę Rady Powiatu Strzeleckiego z dnia [...] maja 2009 r. w sprawie wyrażenia zgody na zmianę warunków umowy o pracę radnemu Powiatu Strzeleckiego, zarzucając jej naruszenie art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, wnosząc jednocześnie o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Zakwestionowana uchwała Rady Powiatu Strzeleckiego została podjęta na podstawie art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.- zwanej dalej ustawą o samorządzie powiatowym) i zawierała następujący zapis: "Nie wyraża się zgody na zmianę warunków umowy o pracę w drodze wypowiedzenia zmieniającego radnemu Powiatu Strzeleckiego- panu H. B., zatrudnionemu w Urzędzie Miejskim, przy ul. Dębowej 13 w Zawadzkiem na stanowisku [...]" (§1). "Wykonanie uchwały powierza się Zarządowi Powiatu Strzeleckiego (§ 2)". W § 3 postanowiono, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia. W uzasadnieniu wniesionej skargi Burmistrz Zawadzkiego wyjaśnił, że jako pracodawca radnego H. B., pismem z dnia 1 kwietnia 2009 r. zwrócił się do Rady Powiatu Strzeleckiego o wyrażenie zgody na zmianę warunków pracy temu radnemu. Powyższe było związane ze zmianą Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Miejskiego w Zawadzkiem, wprowadzonego Zarządzeniem Burmistrza Zawadzkiego Nr [...] z dnia [...] marca 2009 r., polegającej na zmianie zakresów realizacji zadań przez poszczególne referaty Urzędu Miejskiego. Skarżący zarzucił kwestionowanej uchwale brak jakiegokolwiek uzasadnienia, jednocześnie podnosząc, że niektórzy radni Powiatu Strzeleckiego wyrazili swoje opinie w przedmiotowej sprawie podczas sesji w dniu 17 marca 2009 r. i sprowadzały się one do stwierdzenia, że "powinniśmy bronić stanowiska i pozycji radnych, ponieważ każdego z nas może coś takiego dotknąć". Jednocześnie Burmistrz Zawadzkiego zauważył, że brak uzasadnienia sprawia, że niemożliwe jest nie tylko poznanie motywów, którymi kierowała się Rada Powiatu Strzeleckiego, ale również nie pozwala na podjęcie z tymi motywami jakiejkolwiek polemiki. Zdaniem skarżącego, ów brak uzasadnienia przesądza o niezgodności skarżonej uchwały z prawem, w szczególności z przepisem ustawy o samorządzie gminnym. Na poparcie swojego stanowiska skarżący przywołał pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ponadto Burmistrz wyjaśnił, że w piśmie z dnia 27 lipca 2009 r. zwrócił się do Rady Powiatu Strzeleckiego z wezwaniem do usunięcia naruszenia jego interesu prawnego wywodząc, że naruszenie to miało miejsce, skoro uchwała pozbawiła pracodawcę możliwości zgodnej z prawem zmiany warunków umowy o pracę radnemu H. B. W odpowiedzi na skargę Powiat Strzelecki wniósł o jej oddalenie przyznając, że zakwestionowana uchwała nie zawierała uzasadnienia, jednakże zwrócono uwagę, iż stanowisko Burmistrza Zawadzkiego zaprezentowane w piśmie z 30 kwietnia 2009 r., także nie zawierało uzasadnienia faktycznego, jak i prawnego. Jednocześnie organ stwierdził, że Rada Powiatu Strzeleckiego nie mogła naruszyć normy art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, gdyż nie stosuje przepisów tej ustawy. Tym samym wskazany jako podstawa prawna skargi przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest wadliwy, bowiem nie może być on podstawą skargi na działalność organów powiatu. W piśmie procesowym z dnia 12 listopada 2009 r. skarżący zmodyfikował skargę na ww. uchwałę, poprzez wskazanie właściwej jego zdaniem podstawy prawnej i wywodząc, że dotychczas przywołane przepisy prawa są kompatybilne do właściwych przepisów powiatowych, będących podstawą skargi. Podał, że tymi przepisami są art. 87 w związku z art. 22 ustawy o samorządzie powiatowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny, uznając skargę za zasadną i wskazując na treść art. 22 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym stwierdził, że z literalnego brzmienia tego przepisu wynika, że poza sytuacją, w której Rada musi odmówić zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym ze względu na związek przyczyn rozwiązania umowy o pracę z wykonywaniem mandatu, zajmuje ona stanowisko w sposób nieskrępowany, tzn. badając jedynie to, czy ze względu na obowiązujące w prawie pracy standardy i kryteria zamiar pracodawcy jest dostatecznie uzasadniony. Rada nie ma obowiązku zbierania danych o rzeczywistych przyczynach zamiaru pracodawcy, co nie oznacza, że w przypadku powzięcia uzasadnionych wątpliwości może poprosić samego radnego o dodatkowe informacje. Natomiast z wniosku pracodawcy o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym wynika, że przyczyną powzięcia zamiaru w tym przedmiocie była planowana reorganizacja Urzędu Miejskiego w Zawadzkiem, która powodowała zmianę zakresu realizacji zadań przez poszczególne referaty oraz konieczność przeniesienia pracowników na inne stanowiska. We wniosku z dnia 1 kwietnia 2009 r. zaznaczono, że przedmiotowa zmiana stosunku pracy radnego nie jest związana z wykonywaniem przez niego mandatu radnego. W sferze zainteresowania Rady przy wyrażaniu przez nią stanowiska na podstawie art. 22 ust. 2 ustawy pozostaje jedynie kontrola, czy rozwiązanie stosunku pracy nie ma związku z wykonywaniem przez pracownika mandatu radnego. Jak podkreślił Sąd, z treści protokołu sesji przeprowadzonej przez Radę Powiatu w dniu [...] maja 2009 r. wynika, że wniosek pracodawcy został odczytany i przedstawiony obecnym radnym przez Wiceprzewodniczącego Rady Powiatu w Strzelcach Opolskich. Radni wiedzieli zatem, jakie powody kierowały pracodawcą przy powzięciu zamiaru rozwiązania z radnym stosunku pracy oraz że były to wyłącznie względy natury pracowniczej. Po przeprowadzeniu dyskusji nad wnioskiem Burmistrza Zawadzkiego radni podjęli przedmiotową uchwałę, nie wyrażając zgody na zmianę stosunku pracy radnego i nie uzasadniając swojego stanowiska. Sąd pierwszej instancji zauważył, że z żadnego przepisu prawa nie wynika obowiązek uzasadnienia przez radę jednostki samorządu terytorialnego uchwał w przedmiocie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym (zmianę warunków umowy o pracę). Sąd pierwszej instancji podzielił jednak w tym zakresie stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 czerwca 2006 r. sygn. akt II OSK 410/06 (ONSAiWSA z 2007 r. Nr 2, poz. 48), zgodnie, z którym wykładnia art. 22 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym, musi także uwzględnić wykładnię systemową. W procesie interpretacji kompetencji władzy publicznej przepis art. 7 Konstytucji RP, stanowiący, że władza publiczna działa na podstawie i w granicach prawa wiąże się z wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawnego- zasadą zaufania do Państwa (art. 2 Konstytucji). Działanie organu władzy publicznej mieszczące się w jego określonych prawem kompetencjach, ale noszące znamiona arbitralności i nie poddające się kontroli i nadzorowi, nie może być uznane za zgodne z prawem. Wymóg działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania rodzi po stronie organów władzy publicznej obowiązek motywowania jej rozstrzygnięć. Obowiązek taki jest zaliczany do standardów demokratycznego państwa prawnego. Nakaz motywowania uchwał rady powiatu (gminy) jest też elementem zasady jawności działania władzy publicznej. Rację w ocenie Sądu pierwszej instancji miał zatem Burmistrz Zawadzkiego, iż brak uzasadnienia uchwały Rady Powiatu z dnia [...] maja 2009 r. podejmowanej w ramach uznania administracyjnego uniemożliwia ocenę jej legalności. Przepis art. 22 ust. 2 reguluje co prawda dwie sytuacje o różnym charakterze i co do zasady, wyrażenie zgody na rozwiązanie (zmianę) stosunku pracy zależy od woli rady. Jeśli podstawę rozwiązania bądź zmiany stosunku pracy miałyby zdarzenia związane z wykonywaniem mandatu - odmowa jest obligatoryjna. Taka regulacja potwierdza obowiązek uzasadniania uchwały w rozważanym przedmiocie. Brak uzasadnienia nie pozwala bowiem ocenić, czy sytuacja określona w zdaniu drugim miała rzeczywiście miejsce, a przecież wiąże się ona z określonymi skutkami. Zdaniem Sądu, protokół z sesji oraz treść wniosku pracodawcy nie mogą stanowić wystarczającej podstawy do oceny motywów podjętej uchwały. Odzwierciedlony w protokole przebieg dyskusji radnych nad skarżoną uchwałą niewystarczająco wyjaśnia motywy, jakimi kierowała się Rada Powiatu. Zważywszy zatem, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. Stwierdzenie, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w całości oparto na podstawie art. 152 tej ustawy. Orzeczenie o kosztach uzasadniał art. 200 p.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Rada Powiatu Strzeleckiego, zarzucając mu naruszenie art. 22 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym, poprzez przyjęcie istnienia obowiązku uzasadnienia uchwały Rady Powiatu podjętej na wyżej wskazanej podstawie celem umożliwienia kontroli jej legalności. Wskazując na powyższy zarzut skargi kasacyjnej, Rada Powiatu wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej w myśl art. 182 § 1 p.p.s.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Rada Powiatu stwierdziła, iż nie może podzielić poglądu wyrażonego przez Sąd pierwszej instancji, zgodnie z którym dla przeprowadzenia w omawianym stanie faktycznym kontroli legalności sądowoadministracyjnej konieczne jest sporządzenie uzasadnienia uchwały. Przepis art. 22 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym nie określa, bowiem żadnych warunków ani kryteriów, jakimi miałaby się kierować rada przy podejmowaniu decyzji o wyrażeniu zgody na rozwiązanie stosunku pracy radnego lub jej odmowie. Nie zobowiązuje on również rady do uzasadnienia swojego stanowiska. Co więcej nie ogranicza on prawa rady do sprzeciwu wobec zamierzenia pracodawcy rozwiązania stosunku pracy z radnym tylko do sytuacji, gdy powodem tego zamierzenia są "zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu", lecz jedynie zobowiązuje radę do odmowy wyrażenia zgody w takim przypadku, wszystkie pozostałe sytuacje pozostawiając jej swobodnej decyzji, na co wskazywano w orzecznictwie Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Istotne również jest, iż wskazane przez Sąd, a inkorporowane w art. 7 i art. 2 Konstytucji RP zasady, w sposób dostateczny zrealizowane zostały poprzez ujawnienie i upublicznienie obrad rady, umożliwiając tym samym poznanie motywów rozstrzygnięcia i przebiegu głosowania w trakcie samej sesji rady. Poszukiwanie zatem w wykładni systemowej nieistniejących obowiązków, które zresztą nie zostały w odniesieniu do tej konkretnej podstawy tj. art. 22 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym (czy analogicznej - art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym), potwierdzone w utrwalanym orzecznictwie czy doktrynie, nie może zostać uznane za stanowisko zgodne z brzmieniem art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Odpowiedź na skargę kasacyjną wniósł Burmistrz Zawadzkiego, wskazując na trafność wyroku Sądu pierwszej instancji oraz wnosząc o oddalenie w całości skargi kasacyjnej i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie wskazać należy, iż zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami kasacji. Związanie granicami skargi oznacza zaś związanie podstawami zaskarżenia przedstawionymi w skardze kasacyjnej. Oceniając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną, której podstawę stanowił zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 22 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym, stwierdzić trzeba, że zarzut ten jest chybiony. Zgodnie z treścią art. 22 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady powiatu, której radny jest członkiem. Rada powiatu odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Konstrukcja powyższego przepisu wprowadza szczególną ochronę trwałości stosunku pracy osoby piastującej mandat radnego, gwarantującą większą, niż w przypadku pracowników objętych jedynie ochroną powszechną, zasadę trwałości zatrudnienia. Dla rozwiązania przez pracodawcę stosunku pracy z radnym wymagane jest uzyskanie uprzedniej zgody rady powiatu, wyrażonej w formie jej uchwały, a ewentualne złożenie pracownikowi oświadczenia woli zmierzającego do rozwiązania łączącego strony stosunku prawnego bez zgody rady stanowi czynność dokonaną z naruszeniem prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 grudnia 2001 r. sygn. akt II SA 2091/01, OSP 2003 r. z. 3, poz. 33). Celem tego przepisu jest zagwarantowanie radnemu możliwości wypełnienia jego zadań, jak obowiązek uczestnictwa radnego w pracach organów powiatu (art. 21 ust. 2 ustawy) i odpowiadający mu obowiązek pracodawcy do udzielenia radnemu zwolnień od pracy zawodowej na czas wykonywania zadań związanych ze sprawowaną funkcją (art. 22 ust. 1 ustawy). Analogiczne instytucje zostały również wprowadzone przez ustawodawcę w pozostałych ustawach regulujących działalność samorządu terytorialnego tj. w art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591) oraz w art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 ze zm.). Z treści art. 22 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym wynika również, iż wyrażenie zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy lub odmowa jest pozostawiona uznaniu rady gminy z wyjątkiem tego, gdy dojdzie ona do przekonania, że podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. W takiej sytuacji rada zobowiązana jest odmówić wyrażenia zgody. Już tylko powyższa okoliczność, wskazująca na konieczność wyboru w sposobie rozpoznania wniosku, potwierdza pogląd, iż uchwała rady, której przedmiotem jest wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym podlega uzasadnieniu z tym, że odmienną jest kwestia sposobu wyrażenia tegoż uzasadnienia uchwały. Z powołanego przepisu wynika, że motywy pracodawcy, zamierzającego rozwiązać stosunek pracy z radnym, muszą być badane, ponieważ od tych ustaleń zależy, czy jednostka samorządu terytorialnego zobowiązana będzie odmówić wyrażenia zgody (zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu), czy też odmówi z innego powodu, kierując się okolicznościami konkretnego przypadku. W obu tych sytuacjach, o motywach, jakimi kierowała się rada, można dowiedzieć się tylko z uzasadnienia uchwały. W przeciwnym razie nie będzie wiadomo, z jakiego powodu rada powiatu udzieliła, względnie odmówiła udzielenia takiej zgody. Powyższe stanowisko znalazło również swoje odzwierciedlenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (np. w wyrokach: z dnia 15 grudnia 2005 r. sygn. akt II OSK 1124/05, niepubl.; z dnia 9 maja 2006 r. sygn. akt II OSK 194/06; z dnia 8 czerwca 2006 r. sygn. akt II OSK 410/06, ONSAiWSA z 2007 r. Nr 2, poz. 48; z dnia 18 lutego 2009 r. sygn. akt II OSK 1747/08, niepubl.). Trafnie zauważył Sąd pierwszej instancji, że obowiązek sporządzenia uzasadnienia uchwały nie został przez ustawodawcę wprost ustanowiony, jednakże można go wyprowadzić w drodze wykładni celowościowej. W demokratycznym państwie prawa nie istnieje bowiem kategoria "swobodnego uznania" administracji, a każde rozstrzygnięcie organów administracji publicznej powinno być oparte na konkretnej podstawie prawnej oraz zostać wydane po rozważeniu całego materiału dowodowego w danej sprawie. Podzielić trzeba pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie z dnia 6 maja 2003 r. (sygn. akt II SA/Kr 363/03), zgodnie z którym "kompetencja rady gminy do odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy nie daje prawa do odmowy w każdej sytuacji, tj. wadliwa byłaby taka uchwała, której motywy byłyby nie do pogodzenia z zasadami porządku prawnego, która nie miałaby oparcia w stanie faktycznym, w jakim wypowiedzenie zostało dokonane". Zgodnie z kolei z zasadą związania organów administracyjnych prawem, wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP organy administracji publicznej powinny uzasadniać każde rozstrzygnięcie poprzez odwołanie się do prawa, w tym również rozstrzygnięcia uznaniowe, które nie powinny być arbitralne. Uzasadnienie aktu, jakim jest uchwała pozwala na zweryfikowanie jej prawidłowości. Nawet, bowiem w sytuacji, gdy rada nie jest zobowiązana do odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy, możliwy jest zarzut, że jej uchwała odmawiająca takiej zgody stanowi nadużycie prawa i przez to narusza chociażby art. 8 Kodeksu pracy (tak: A. Dral, Szczególna ochrona stosunku pracy radnego, PiZS 1992 r. z. 7, s. 52), skoro regulacja zawarta w tej normie prawnej nakłada na pracodawcę określone obowiązki. Słusznie zatem zauważył Sąd pierwszej instancji, iż nie jest możliwe dokonanie oceny legalności wydanego aktu, jeśli nie są znane przesłanki podjęcia uchwały o wyrażeniu zgody bądź odmowie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. Nie wiadomo bowiem, czy podstawą podjęcia uchwały była sytuacja obligatoryjna z przepisu art. 22 ust. 2 zdanie drugie ustawy o samorządzie powiatowym, czy też inne zdarzenie. Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.