II OSK 1747/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Włodzimierz Ryms Sędziowie Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędzia NSA Wiesław Kisiel /spr./ Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 18 lutego2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 10 czerwca 2008 r. sygn. akt III SA/Lu 74/08 w sprawie ze skargi Wójta Gminy Niemce na uchwałę Rady Gminy Lubartów z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. oddala skargę, 3. zasądza od Gminy Niemce na rzecz K. K. kwotę 350 (trzysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 1. Wyrokiem z dnia 10 czerwca 2007 r., III SA/Lu 74/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, w sprawie ze skargi Wójta Gminy Niemce stwierdził, że uchwała Rady Gminy Lubartów z dnia [...] lutego 2007 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy – została podjęta z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd podał następujący stan sprawy: a) Wójt Gminy Niemce w dniu 28 grudnia 2006 r. zwrócił się do Rady Gminy Lubartów o wyrażenie zgody na odwołanie K. K. ze stanowiska sekretarza Gminy Niemce, będącego radnym Gminy Lubartów. Wskazał, że zamierzone odwołanie nie jest związane z wykonywaniem przez K. K. mandatu radnego. b) Rada Gminy Lubartów uchwałą z dnia [...] lutego 2007 r., nr [...] odmówiła wyrażenia zgody na odwołanie K. K. z dotychczas zajmowanego stanowiska sekretarza Gminy Niemce. W ocenie organu uchwałodawczego okolicznością mogącą wpłynąć na przyczyny odwołania K. K. jest jego wybór w dniu 12 listopada 2006 r. na radnego Rady Gminy Lubartów. c) Wójt Gminy Niemce wniósł skargę na powyższe rozstrzygnięcie, zarzucając Radzie Gminy Lubartów naruszenie interesu prawnego Wójta oraz jego uprawnienia do swobodnego dobierania współpracowników (art.33 ust.4 w związku z art.25 ust.2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, Dz.U. z 2001, nr 142, poz.1591 ze zm., dalej "u.s.g."). Zaskarżona uchwała podjęta została w sposób arbitralny, z przekroczeniem granic swobodnego uznania. 2. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 10 czerwca 2007 r., III SA/Lu 74/08, stwierdził, że Rada Gminy Lubartów podjęła uchwałę z dnia [...] lutego 2007, nr [...] rażąco naruszając prawo. Wcześniejsze odrzucenie postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 7 lutego 2008 r. III SA/Lu 588/07 skargi Rady Gminy Niemce na uchwałę nie spowodowały powagi rzeczy osądzonej. (por. postanowienie NSA z dnia 23 czerwca 2005 r. OSK 1708/04). Wójt gminy inicjuje powołanie i odwołanie wskazanej przez niego osoby na sekretarza gminy przez radę gminy (art.18 ust.2 pkt 3 u.s.g.). Osoba ta musi posiadać zaufanie wójta. Uchwała Rady Gminy Lubartów narusza interes prawny Wójta Gminy Niemce jako pracodawcy Sekretarza Gminy. Wójt Gminy Niemce spełnił zarówno warunki formalne jak i posiada legitymacje do wniesienia skargi wynikającą z art.101 ust.1 u.s.g. Pismem z dnia 16 listopada 2007 r. wezwał Radę Gminy Lubartów do usunięcia naruszenia prawa. Rada odpowiedziała pismem doręczonym w dniu 19 grudnia 2007 r. W dniu 18 stycznia 2008 r. Wójt wniósł skargę w swoim imieniu z zachowaniem 30 dniowego terminu. Rada gminy nie może wyrazić zgody na rozwiązanie stosunku pracy radnego tylko w jednym przypadku, tj. gdy podstawą byłyby zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu (art.25 ust.2 zd.2 u.s.g.). Dlatego podjęcie uchwały winno być poprzedzone ustaleniem powodów wystąpienia pracodawcy z wnioskiem do rady. Ani protokół sesji Rady Gminy Lubartów, na której zaskarżona uchwała została podjęta, ani tekst tej uchwały, nie pozwala na ustalenie przyczyn przyjęcia uchwały. Swoją dyskusję ograniczyli do domniemań i przypuszczeń, jakimi kierował się Wójt Gminy Niemce. Bardzo enigmatyczne uzasadnienie wniosku nie zwalniało organu uchwałodawczego od zbadania przesłanek zamiaru odwołania z funkcji sekretarza. Brak ustaleń rady uniemożliwił sądową kontrolę legalności zaskarżonej uchwały. 3. K. K. w skardze kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi Wójta Gminy Niemce, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I. instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie prawa materialnego tj. art.101 ust.1 u.s.g. poprzez uznanie, że wezwanie Wójta Gminy Niemce Rady Gminy Lubartów do usunięcia naruszenia prawa poprzedzone wcześniejszym wezwaniem Rady Gminy Niemce nie jest wezwaniem pochodzącym od tego samego podmiotu, a także uznanie, że Wójt Gminy Niemce miał "własny" odrębny od rady gminy interes prawny, aby zaskarżyć do sądu uchwałę Rady Gminy Lubartów z dnia [...] lutego 2007 roku nr [...] w sprawie odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy a tym samym, że posiada "własną" legitymacje procesową. Sąd naruszył również art.25 ust.2 u.s.g. poprzez jego błędną wykładnię, tj. przyjęcie, że to Rada Gminy Lubartów powinna dokonać czynności za pracodawcę, który nie udowodnił okoliczności uzasadniających rozwiązanie stosunku pracy z radnym, przerzucając na Radę Gminy ciężar dowodu. Ustalenie przez treści uchwały i uzasadnienia, jej formy Sąd I instancji nastąpiło z naruszeniem art.25 ust.2 w związku z art.94 ust.2 u.s.g. Stwierdzając naruszenie prawa przez zaskarżoną uchwałę Sąd I instancji naruszył art.141 § 4 i art.145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr.153 poz.1270 z późn. zm. dalej "P.p.s.a."). Rada Gminy Lubartów dwukrotnie została wezwana do usunięcia naruszenia interesu prawnego (najpierw przez Radę Gminy Niemce, a następnie przez Wójta Gminy Niemce). Wezwanie Rady Gminy Niemce uwzględniło i zrealizowało interes prawny Wójta Gminy Niemce i dlatego jego późniejsza skarga powinna być odrzucona (por. postanowienie NSA z dnia 24 czerwca 2002r. OSA 2/02, ONSA 2003, nr 1, poz.2, postanowienie NSA z dnia 20.09. 2006r., II GSK 212/06). Termin zaskarżenia uchwały wyznaczyło wezwanie z dnia 29 marca 2007 r., z jakim Rada Gminy Niemce zwróciła się do Rady Gminy Lubartów. Wezwanie Rady Gminy Lubartów pismem Wójta Gminy Niemce z dnia 16 listopada 2007 r. nie wywołało żadnych skutków prawnych. Rozpoznanie skargi, podlegającej odrzuceniu, stanowiło naruszenie art.58 §1 pkt.6 P.p.s.a. Artykuł 101 ust.1 u.s.g. nie daje wójtowi legitymacji procesowej do wniesienia skargi na uchwałę Rady Gminy Lubartów z dnia [...] lutego 2007 r., wobec braku po stronie Wójta Gminy odrębnego interesu prawnego w sprawie. Powołania i odwołania sekretarza dokonuje rady gminy (art.18 ust.2 pkt.3 u.s.g.), zaś rola wójta ogranicza się wyłącznie do wnioskowania kandydata. Wójt ma jedynie interes faktyczny, a brak mu własnego interesu prawnego; tym dysponuje rada gminy. Pracodawcą dla sekretarza jest urząd gminy, a nie wójt. Wyrażenie zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy lub odmowę takiej zgody ustawodawca pozostawił uznaniu rady gminy, z wyjątkiem sytuacji, w której organ ten dojdzie do przekonania, że podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. (art.25 ust.2 u.s.g.). Pracodawca powinien wskazać, skonkretyzować i udowodnić okoliczności uzasadniające jego wniosek. Błędnie interpretując art.25 ust.2 u.s.g. Sąd I instancji przerzucił ciężar dowodu na Radę Gminy Lubartów. Z inicjatywy radnych Rady Gminy Lubartów. Spotkanie Wójta Gminy Niemce, Przewodniczącego Rady Gminy Niemce z Wiceprzewodniczącymi Rady Gminy Lubartów odbyło się w dniu 29 stycznia 2007 r. Z zaprotokołowanych wypowiedzi Wiceprzewodniczącego Rady Gminy Lubartów A. Szczepaniaka i S. Borzęckiego wynika, że Wójt Gminy Niemce nie przedstawił zarzutów odnoszących się do pracy K. K. na stanowisku Sekretarza Gminy Niemce, a uzasadnieniem wniosku jest ograniczenie przez funkcję radnego liczby godzin, jaką K. K. może poświęcić na pracę w Urzędzie Gminy Niemce. Do oceny uchwały Rady Gminy Lubartów Sąd niewłaściwie zastosował więc art.25 ust.2 u.s.g., chroniący zatrudnienie radnego przed nieuzasadnionym rozwiązaniem stosunku pracy z przyczyn związanych z wykonywaniem mandatu radnego. Uchwała zawiera uzasadnienie, będące efektem adekwatnego postępowania wyjaśniającego. 4. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wójt Gminy Niemce wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: A. Skarga kasacyjna zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie art.25 ust.2 u.s.g. przez uznanie za trafny zarzutu skargi Wójta Gminy Niemce, że Rada Gminy Lubartów przekroczyła swoje kompetencje odmawiając wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy K. K. pomimo, że Wójt Gminy Niemce oświadczył, że zamierzone rozwiązanie nie jest związane z uzyskaniem i wykonywaniem mandatu radnego. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że wbrew wywodom skargi i stanowisku Sądu I instancji, orzecznictwo sądów administracyjnych nie pozostawia żadnej wątpliwości, że nadrzędnym celem art.25 ust.2 u.s.g. jest ochrona stosunku pracy radnego, choćby miało się to odbyć kosztem uprawnień pracodawcy. Ochrona ta nie ogranicza się do bezwzględnego zakazu wyrażania zgody, jeżeli zwolnienie miałoby być uzasadnione okolicznościami bezpośrednio związanymi w wykonywaniem mandatu radnego przez pracownika (w tym zakresie nie ma sporu między stronami). Ochrona rozciąga się również na wszystkie inne wnioski pracodawców o wyrażenie przez Radę Gminy zgody na zwolnienie pracownika. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że błędna jest wykładnia art.25 ust.2 u.s.g. (przyjęta przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, w ślad za uwzględnioną skargą Wójta Gminy Niemce), iż przepis ten nie daje radzie gminy uprawnień do niewyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym na innej podstawie niż takiej, która jest związana z wykonywanym przez niego mandatem. Rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady gminy, której jest członkiem (art.25 u.s.g.). Ustawodawca pozostawił radzie gminy swobodę w ocenie czy uzasadnione jest uwzględnienie wniosku pracodawcy. Jeżeli przesłanką żądania pracodawcy są zdarzenia niezwiązane z wykonywaniem przez pracownika mandatu radnego, rada gminy bada poszanowanie standardów i kryteriów, ogólnie obowiązujących w prawie pracy (por. Stefan Płażek [w:] Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, pod red. Pawła Chmielnickiego, Warszawa 2007, s. 312). Niezależnie od dalszej argumentacji i konkluzji niniejszego uzasadnienia już w tym miejscu aktualne jest ustalenie, że nie można domniemywać obowiązku Rady Gminy Lubartów wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy K. K.. Nieprawidłowa jest więc interpretacja art.25 ust.2 u.s.g. dopuszczająca odmowę rady wyłącznie w przypadku, gdy podstawą rozwiązania stosunku pracy z radnym są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu, a pozostałych przypadkach — odmawiająca radzie gminy kompetencji do odmówienia zgody. Wykładnia taka prowadzi do niedopuszczalnego wniosku, że zbędne jest zdanie 1 w art.25 ust.2 u.s.g. Gdyby wykładnia Sądu I instancji była trafna, to wystarczałoby zdanie 2.: "Rada gminy odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu" Skoro więc "rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady gminy, której jest członkiem.." (art.25 ust.2 zd.1 u.s.g.), więc zgoda ta jest pozostawiona uznaniu rady gminy. Gdyby ustawodawca chciał narzucić radzie gminy dodatkowe ograniczenia w rozpatrywaniu wniosków pracodawców poza generalnym zakazem arbitralnego odmawiania zgody, to wyraźnie zaznaczyłby to w treści art.25 ust.2 zd.1 u.s.g. Skoro takiego ograniczenia nie ma to nie można go domniemywać, gdyż swoboda rady w odmawianiu zgody jest korzystna dla radnego, a domniemywanie ograniczeń byłoby domniemywaniem mniejszej ochrony radnego. (podobnie wyrok WSA 27 lutego 2008 r., III SA/Kr 992/07). "Pogląd iż rada gminy odmawia wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym tylko w sytuacji, gdy podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu, a w pozostałych przypadkach na radzie gminy ciąży obowiązek podjęcia uchwały wyrażającej zgodę na rozwiązanie stosunku pracy z radnym nie jest trafny. Wyrażenie zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy lub odmowa jest pozostawione uznaniu rady gminy, z wyjątkiem sytuacji, gdy dojdzie ona do przekonania, że podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu (wyrok NSA z dnia 18 września 2008 r., II OSK 952/08 oraz powołane tam orzecznictwo: wyrok NSA z dnia 9 maja 2006 r., II OSK 194/06, wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2005 r., II OSK 1124/05, wyrok NSA z dnia 12 października 1990 r. SA/Lu 663/90, ONSA 1990, nr 4, poz.6 z glosą aprobująca B. Zawadzka (OSP z 1992 r., nr 1 poz.23). Prawdą jest, że uchwała odmowna powinna być należycie uzasadniona i nie może ograniczyć się to samej tylko konkluzji o odmowie wyrażenia zgody. "Wymóg działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, rodzi po stronie organów władzy publicznej obowiązek motywowania jej rozstrzygnięć. Obowiązek taki jest zaliczany do standardów demokratycznego państwa prawnego. Obowiązek motywowania uchwał rady gminy jest też elementem zasady jawności działania władzy publicznej. Uchwała rady gminy w przedmiocie wyrażenia zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy, o której mowa w art.25 ust.2 u.s.g. powinna zawierać uzasadnienie. (wyrok nsa z dnia 8 czerwca 2006 r., II OSK 410/06, ONSAiWSA 2007/2/48, LEX 247924) Natomiast nie przekracza swych kompetencji Rada, która na korzyść radnego-pracownika rozstrzyga wszelkie wątpliwości i trudności w wyjaśnieniu motywów, jakimi kieruje się wnioskujący prawodawca. Już z tego powodu nie jest trafne uzasadnienie stwierdzenia zaskarżonego wyroku, iż uchwała Rady Gminy Lubartów została podjęta z naruszeniem prawa z racji braku "choćby jednego zdania odnośnie przyczyn, dla których Rada Gminy nie podzieliła i nie przyjęła argumentacji Wójta Gminy Niemce odnośnie odwołania tego radnego ze stanowiska sekretarza gminy. Nieznane są powody, dla których Rada Gminy odmówiła zgody na odwołanie K. K. z funkcji sekretarza gminy Niemce. Brak jednoznacznych ustaleń poczynionych przez radę i ich oceny uniemożliwia sądową kontrolę legalności zaskarżonej uchwały." W razie wątpliwości Rada ma prawo odmówić i tylko tymi wątpliwościami uzasadnić odmowę. B. Zasygnalizowany wyżej kierunek interpretacji art.25 ust.2 u.s.g. ma istotne znaczenie w niniejszej sprawie. Wójt Gminy Niemce wystąpił z wnioskiem, który Sąd I instancji trafnie określił jako "enigmatyczny", tj. pozbawiony jakiegokolwiek uzasadnienia. Skarga kasacyjna trafnie odwołuje się do udokumentowanych w sprawie wysiłków Rady Gminy Lubartów wyjaśnienia rzeczywistych motywów zamiaru Wójta Gminy Niemce uzyskania zgody na zwolnienie sekretarza Gminy. Wbrew uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, te wysiłki radnych oraz konkluzje zostały w wystarczającym zakresie opisane w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały. Racjonalny jest końcowy wniosek uzasadniający podjęcie zaskarżonej uchwały, że Wójt Gminy Niemce nie wskazał żadnego innego powodu swego wniosku, jak tylko ograniczenie możliwości sprostania przez K. K. obowiązkom sekretarza Gminy Niemce na skutek uzyskania i wykonywania mandatu radnego w Gminie Lubartów. Ustalenia poczynione przez radnych Rady Gminy Lubartów podważyły wiarygodność odmiennego zapewnienia zamieszczonego we wniosku Wójta Gminy Niemce. W konsekwencji powyższych czynności wyjaśniających należało domniemywać, że w sprawie miał zastosowanie zakaz udzielenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy (art.25 ust.2 zd.2 u.s.g.). C. Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia art.58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. w związku z art.101 ust.1 u.s.g., uznając że niniejszej sprawie Rada Gminy Lubartów nie otrzymała dwóch wezwań (w rozumieniu art.101 ust.1 u.s.g.) do zmiany zaskarżonej uchwały z dnia [...] lutego 2007 r., nr [...]. Argumentacja skargi kasacyjnej w tym zakresie pomija art. 31 u.s.g. To Wójt Gminy Niemce ma kompetencję do reprezentowania Gminy Niemce na zewnątrz i to dopiero jego wezwanie było wezwaniem podmiotu prawa (Gminy Niemce). Skoro pismo Wójta Gminy Niemce z dnia 16 listopada 2007 r. było pierwszym wezwaniem, skierowanym prawidłowo, to prawidłowo działał Sąd I instancji uznając skargę wniesioną przez Wójta Gminy Niemce w dniu 18 stycznia 2008 r. D. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny —na podstawie art.185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz.1270 ze zm.) uwzględnił skargę kasacyjną i uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 10 czerwca 2008 r., — na podstawie art.151 P.p.s.a. oddalił skargę Wójta Gminy Niemce na uchwałę Rady Gminy Lubartów z dnia [...] lutego 2007 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy. O kosztach orzeczono na podstawie art.203 pkt 2 w związku z art.200 P.p.s.a.