II GSK 212/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący : sędzia NSA Andrzej Kuba po rozpoznaniu w dniu 20 września 2006 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "B." Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 21 kwietnia 2006 r. sygn. akt II SA/Bk 67/06 w zakresie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi "B." Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. na uchwałę Rady Miejskiej Białegostoku z dnia 17 marca 2003 r. nr V/33/03 w przedmiocie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych postanawia: skargę kasacyjną oddalić Postanowieniem z 21 kwietnia 2005 r. (II SA/Bk 67/06) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, po rozpoznaniu sprawy ze skargi "B." Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w K. (dalej: skarżąca) odrzucił skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Białymstoku (zwana dalej Radą) z 17 marca 2003 r., Nr V/33/03 w przedmiocie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych. Z akt sprawy wynika, że 17 marca 2003 r. Rada podjęła na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz.1591 ze zm.) dalej u.s.g., oraz art. 12 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U. z 2002 r. Nr 147, poz. 1231 ze zm.). uchwałę w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% alkoholu, z wyjątkiem piwa, przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży oraz w miejscu sprzedaży. W dniu 28 lutego 2005 r. Rada podjęła uchwałę Nr XXXVI/428/05 zmieniającą powyższą uchwałę. Wynikało z niej, iż punkty sprzedaży alkoholu nie mogą być usytuowane w granicach: targowisk, przystanków komunikacji publicznej, obiektów sakralnych i cmentarzy, stadionów i boisk, hal oraz innych obiektów sportowych, kąpielisk, basenów, parków, skwerów, stacji benzynowych. Skarżąca nie godząc się z zakazem sprzedaży alkoholu w granicach stacji benzynowych w dniu 8 lipca 2005 r., działając w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. wezwała Radę do usunięcia tego zapisu, gdyż narusza to jej interes prawny. Podniosła, iż taki zakaz znalazł się w uchwale, mimo wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 21 grudnia 2004 r., w którym stwierdził nieważność takiego zapisu uchwały. Uchwałą z dnia 29 sierpnia 2005 r., Nr XLVI/531/05 Rada wskazała, że wezwanie skarżącej jest nieuzasadnione. Skarżąca w dniu 10 listopada 2005 r. ponownie wezwała w tym samym trybie do usunięcia naruszenia jej interesu prawnego, podnosząc, że podjęła starania o uzyskanie zezwolenia na sprzedaż alkoholu. Z chwilą jednak otrzymania decyzji Prezydenta Miasta Białystok z dnia 14 października 2005 r. odmawiające jej zgody na sprzedaż alkoholu, podjęła starania o stwierdzenie nieważności przepisu uchwały, który stał się podstawą negatywnej decyzji organu. Podniosła, iż postępowanie Rady stanowiło naruszenie art. 170 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) dalej p.p.s.a. Stwierdziła również naruszenie art. 12 ust 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości oraz art. 32 ust. 1 zd. 2 Konstytucji, poprzez nierównego traktowania wszystkich przez władze publiczne. Rada uznała za niecelowe zajmowanie się po raz kolejny sprawą, w sytuacji gdy przedmiotem obrad było już wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na uchwałę Rady z 17 marca 2003 r. skarżąca wniosła o stwierdzenie jej nieważności w części w której zakazuje ona sprzedaży alkoholu na terenie stacji benzynowych, podnosząc te same argumenty, które przedstawiła w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. Podniosła również, że wezwanie zostało doręczone Radzie 12 listopada 2005 r., termin do wniesienia skargi upływał więc w dniu 13 stycznia 2006 r. Skarga została wysłana w dniu 12 stycznia 2006 r., a więc w terminie. Organ w odpowiedzi stwierdził, że wezwanie zostało złożone w piśmie z dnia 3 lipca 2005 r., następnie uchwałą z dnia 29 sierpnia 2005 r. zostało uznane za nieuzasadnione. W terminie 30 dni od doręczenia skarżącej tej uchwały, nie złożyła ona skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i dlatego organ uznał za bezcelowe udzielenie odpowiedzi na powtórne wezwanie skarżącej. Rada uznała, ze wezwanie w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. przysługuje jednokrotnie, następną czynnością powinna być skarga do sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku odrzucając skargę stwierdził, że art. 101 ust. 3 u.s.g. wskazuje, że w sprawach gdzie przedmiotem jest wezwanie do usunięcia naruszenia stosuje się przepisy o terminach załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym. Sąd podkreślił, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem i literaturą uprawnienie określone w art. 101 ust. 1 u.s.g. jest czynnością prawną, która przysługuje danemu podmiotowi w stosunku do określonej uchwały jednokrotnie i następne pisma pochodzące od tego samego podmiotu nie są traktowane jako wezwania. Sąd odniósł się do rozważań postanowienia 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 czerwca 2002 r., sygn. akt OSA 2/02, w którym to postanowieniu Naczelny Sąd Administracyjny wywodzi, iż wezwanie w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. jest surogatem środków odwoławczych, dlatego też nie można przyjąć, że może być środkiem powtarzanym wielokrotnie, bez ograniczeń. Powodowałoby to destabilizację obrotu prawnego oraz stawiałoby w pozycji bardziej uprzywilejowanej podmioty wnoszące skargi na tej podstawie. Skoro więc jest surogatem środka odwoławczego, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie można go traktować inaczej niż określają to klasyczne środki odwoławcze, byłoby to sprzeczne z art. 32 ust. 1 i art. 78 Konstytucji RP. Sąd przytacza również uchwałę Sądu Najwyższego z 8 czerwca 1995 r., sygn. akt III AZP 9/95, w której to uchwale wyrażone jest identyczne stanowisko. Wojewódzki Sad Administracyjny w Białymstoku stwierdził, że skarżącej przysługiwała skarga na uchwałę wydaną po pierwszym wezwaniu. Termin do wniesienia skargi rozpoczął się w dniu doręczenia jej uchwały Rady z 29 sierpnia 2005 r., czyli w dniu 9 września 2005 r. i upłynął w dniu 9 października 2005 r., w konsekwencji skarga podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. jako wniesiona po upływie terminu. W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżąca wniosła o uchylenie postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów postępowania( art. 174 pkt 2 p.p.s.a.): 1. art. 52 § 4 w zw. z art. 53 § 2 i art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że słowa wezwanie do usunięcia naruszenia prawa (art. 52 § 4 i art. 53 § 2 p.p.s.a.) obejmują wyłącznie pierwsze wezwanie strony; natomiast wniesienie skargi po drugim wezwaniu Rady przez skarżącą, Sąd uznał za spóźnione, w konsekwencji czego odrzucił skargę. 2. art. 113 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nie wykazanie, że argumentacja zawarta w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 czerwca 2002 r., oraz w uchwale Sądu Najwyższego jest trafniejsza aniżeli całkowicie przeciwna argumentacja strony skarżącej, przez co został naruszony obowiązek dostatecznego wyjaśnienia sprawy. Gdyby Sąd przeprowadził taką konfrontację dwóch przeciwstawnych interpretacji, to przedstawiłby ją w uzasadnieniu postanowienia, a w konsekwencji doszedłby do wniosku, że skarga została wniesiona w terminie i podlega merytorycznemu rozpoznaniu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. Stosownie do art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1/ naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2/ naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznawana skarga kasacyjna opiera się na zarzucie naruszenia przepisów postępowania. Kwestią sporną w przedmiotowej sprawie jest problem dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego w sytuacji gdy skarżąca wzywała dwukrotnie organ w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. do usunięcia naruszenia interesu prawnego oraz w jakim terminie skarga ta jest dopuszczalna. Przedmiotem wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, o czym mówi art. 101 ust. 1 u.s.g. jest uchwała podjęta w sprawie zakresu administracji publicznej. Wezwanie takie jest czynnością procesową (formalną), powodująca wszczęcie postępowania mającego na celu zmianę uchwały organu wskazanej gminy. Organ, do którego wniesiono wezwanie w terminach przewidzianych do załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym może zmienić, uchylić uchwałę lub odmówić jej weryfikacji bądź też zachować się biernie, nie odpowiadając na wezwanie. Zgodnie z ust. 3 tegoż artykułu, w sprawie wezwania do usunięcia naruszenia stosuje się przepisy o terminach załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym. Jak słusznie przyjął Sąd I instancji B. Sp. z o.o. wezwała w dniu 8 lipca 2005 r. Radę działając w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. do usunięcia naruszenia jej interesu prawnego. Rada w dniu 29 sierpnia 2005 r. wskazała w uchwale, że wezwanie skarżącej jest nieuzasadnione. Skarżąca ponownie dnia 10 listopada 2005 r. na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. wezwała do usunięcia naruszenia interesu prawnego. Organ na to wezwanie nie odpowiedział. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który w zaskarżonym postanowieniu słusznie stwierdził, że skarżącej przysługiwała skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego w terminie 30 dni od dnia doręczenia uchwały Rady odpowiadającej na pierwsze wezwanie do usunięcia naruszenia prawnego, doręczonej jej w dniu 9 września 2005 r. Skarżąca jednak w tym terminie skargi nie złożyła. Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się z poglądem wyrażonym w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie 7 sędziów z dnia 24 czerwca 2002 r., sygn. akt OSA 2/02 (publ. ONSA 2003/1/2) w którym wyraża on pogląd, iż wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia określone w art. 101 ust. 1 u.s.g. jest czynnością prawną, która przysługuje danemu podmiotowi w stosunku do określonej uchwały jednokrotnie i następne pisma pochodzące od tego samego podmiotu, nie są wezwaniami w rozumieniu tego przepisu. Słusznie w powoływanym postanowieniu Naczelny Sąd Administracyjny wywodzi, iż instytucja wezwania do usunięcia naruszenia prawa z art. 101 ust. 1 u.s.g. jest surogatem środka odwoławczego, który przewidziany był w art. 34 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, a obecnie jest przewidziany w art. 52 ust. 1 i 2 p.p.s.a. Nie można traktować instytucji wezwania jako czynności niewywołujacej żadnych skutków prawnych, która może być powtarzana bez ograniczeń. Taki pogląd zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego pozbawiałby to działanie znaczenia prawnego, stanowiłby zaprzeczenie jego istoty i powodowałby destabilizację obrotu prawnego, zamiast poprawiać jego bezpieczeństwo. Powodowałoby to również uprzywilejowanie podmiotów wnoszących skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. od podmiotów wnoszących skargi na innej podstawie. W cytowanym powyżej postanowieniu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd stwierdza, że skoro wezwanie do usunięcia naruszenia, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., jest surogatem środka odwoławczego, to nie ma podstaw, by traktować je inaczej, niż określają to przepisy dotyczące klasycznych środków odwoławczych w administracyjnym postępowaniu jurysdykcyjnym. Przyjęcie poglądu, że ten sam podmiot może wielokrotnie składać to samo wezwanie do tego samego organu w tej samej sprawie, dotyczące tej samej uchwały, stałoby w sprzeczności z art. 21 ust. 1 Konstytucji i przewidzianą w nim zasadą równości wszystkich podmiotów wobec prawa, jak i z art. 78 Konstytucji. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że Sąd I instancji słusznie odrzucił skargę B. sp. z o.o. na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 3 u.s.g. jako wniesionej z uchybieniem terminu. Skarżącej nie przysługiwał termin do wniesienia skargi zgodnie z art. 53 § 2, gdyż uzyskała ona odpowiedź organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a przepis ten przewiduje 60 dniowy termin do wniesienia skargi w przypadku braku odpowiedzi organu na wezwanie. Odnosząc się do zarzutu skarżącej, iż Sąd uznał za trafniejszą argumentację w przytaczanym postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego i w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 8 czerwca 1995 r., sygn. akt. III AZP 9/95 od argumentacji strony skarżącej należy wskazać, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając sprawę podzielił poglądy zawarte w cytowanych orzeczeniach. Poprzez to odniósł się pośrednio do argumentacji strony skarżącej uznając ją za niesłuszną, dlatego też nie można uznać za uzasadniony zarzut naruszenia art. 113 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. Ze względu na powyższe ustalenia Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.