II SA/Bk 67/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk (spr.), Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, asesor WSA Urszula Barbara Rymarska, Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w dniu 18 kwietnia 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w K. na uchwałę Rady Miejskiej B. z dnia [...] marca 2003 r. Nr [...] w przedmiocie ustalania liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych p o s t a n a w i a - odrzucić skargę.- Rada Miejska B. podjęła w dniu [...] marca 2003 roku, uchwałę Nr [...] w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5 % alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży oraz w miejscu sprzedaży, zasad usytuowania miejsc sprzedaży a także sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Jako podstawę prawną powołano art. 18 ust. 2 pkt. 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591; z 2002 r. Nr 23 poz. 220; Nr 62 poz. 558, Nr 113 poz. 984, Nr 153 poz. 1271, Nr 214 poz. 1806) oraz art. 12 ust. 1 i 2 ustawy z 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2002 r. Nr 147 poz. 1231, Nr 167 poz. 1372). Następnie w dniu [...] lutego 2005 roku Rada Miejska B. podjęła uchwałę Nr [...] zmieniającą uchwałę w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5 % alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży oraz w miejscu sprzedaży, zasad usytuowania miejsc sprzedaży a także sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, poprzez dodanie do § 2 ust. 3 i 4 w brzmieniu: "3. Punkty sprzedaży napojów alkoholowych oraz punkty sprzedaży i podawania napojów alkoholowych nie mogą być usytuowane w granicach następujących obiektów: 1) targowisk, 2) przystanków komunikacji publicznej, 3) obiektów sakralnych i cmentarzy, 4) stadionów i boisk, hal oraz innych obiektów sportowych, 5) kąpielisk, basenów, 6) parków, skwerów, 7) stacji paliw. 4. Postanowienia ust. 3 pkt. 4, 6 i 7 nie dotyczą lokali gastronomicznych w samodzielnych (wolno stojących) stałych obiektach budowlanych przeznaczonych na działalność gastronomiczną bądź hotelowo – gastronomiczną." Nie godząc się z § 2 ust. 3 pkt 7 uchwały w zmienionym kształcie [...] Spółka z o.o. z siedzibą w K. w dniu [...] lipca 2005 roku, działając w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym, wezwała Radę Miejską B. do usunięcia naruszenia jej interesu prawnego, albowiem w związku z takim zapisem uchwały, w stacjach paliw obowiązuje zakaz sprzedaży alkoholu, mimo że Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. wyrokiem z dnia 21 grudnia 2004 roku, w sprawie sygn. akt II SA/Bk 783/04 stwierdził nieważność ust. 1 pkt. 7 uchwały Rady Miejskiej z dnia [...] marca 2003 roku nr [...]. Uchwałą Nr [...] Rada Miejska B. w dniu [...] sierpnia 2005 roku wskazała, iż w/w wezwanie [...] spółki z o.o. z siedzibą w K. jest nieuzasadnione. O powyższej uchwale [...] spółka z o.o. z siedzibą w K. została zawiadomiona w dniu [...] września 2005 roku (zwrotne potwierdzenie odbioru). W dniu [...] listopada 2005 roku skarżąca ponownie, na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym, wezwała do usunięcia naruszenia interesu prawnego. W uzasadnieniu swego stanowiska wskazała, iż równolegle z poprzednim wezwaniem, [...] sp. z o.o. podjęła starania o uzyskanie zezwolenia na sprzedaż alkoholu na terenie prowadzonego przez siebie sklepu bez konieczności skierowania skargi do sądu administracyjnego. Spowodowało to upływ terminu do wniesienia skargi na uchwałę. Z chwilą jednak otrzymania decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] października 2005 r., nr [...] odmawiającej [...] sp. z o.o. powyższej zgody koniecznym stało się podjęcie starań o stwierdzenie nieważności przepisu uchwały, będący podstawą prawną negatywnej decyzji. Dlatego też ponownie wezwano Radę Miejską B. do usunięcia naruszenia prawa poprzez zmianę uchwały. Ponadto spółka podniosła, iż postępowanie Rady Miejskiej B. stanowi naruszenie art. 170 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Uchwalanie w 2005 r. przepisu, którego identyczny pierwowzór z 2003 r. jest nieważny (zgodnie z prawomocnymi wyrokami Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B.) jest działaniem Rady Miejskiej rażąco sprzecznym z założeniami demokratycznego państwa prawnego (art. 2 w zw. z art. 7 Konstytucji RP). Już bowiem NSA w wyroku z dnia 6 maja 1994 r., SA/Gd 2824/93 stwierdził, że pod pojęciem zasad usytuowania punktów sprzedaży napojów alkoholowych (art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi) należy rozumieć ich rozmieszczenie w terenie, a w szczególności ich usytuowanie względem miejsc chronionych takich jak szkoły, przedszkole, miejsce kultu religijnego itp. Dlatego zaliczenie przez § 2 ust. 3 pkt 7 uchwały stacji paliw do miejsc, gdzie obowiązuje bezwzględny zakaz sprzedaży napojów alkoholowych dokonane zostało z przekroczeniem ustawowej delegacji do stanowienia prawa miejscowego, zapisanej w art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Końcowo skarżąca spółka wskazała, iż wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne (art. 32 ust. 1 zd. 2 Konstytucji RP). Rada Miejska nie może więc wykorzystywać delegacji ustawowej dla stworzenia preferencji dla niektórych przedsiębiorców kosztem dyskryminacji innych. Mając na uwadze powyższe skarżąca uznała, że ponowne wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego było konieczne. Biorąc pod uwagę stan faktyczny niniejszej sprawy i przedstawione przez spółkę okoliczności, Rada Miejska B. uznała za niecelowe ponowne zajmowanie się sprawą, w sytuacji kiedy już raz przedmiotem obrad było wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego spółki. [...] spółka z o.o. z siedzibą w K. w związku z powyższym złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na uchwałę Rady Miejskiej B. z dnia [...] marca 2003 r. Nr [...] w zakresie, w jakim uchwała ta zakazuje sprzedaży napojów alkoholowych na terenie stacji paliw (§ 3 ust. 1 pkt 7). Skarżąca wnosiła o stwierdzenie nieważności części zaskarżonej uchwały i o zasądzenie kosztów. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła argumenty przedstawione w wezwaniu do usunięcia naruszenia interesu prawnego. Swój interes prawny we wniesieniu skargi do WSA, skarżąca uzasadniła okolicznością odmowy przez Prezydenta Miasta B. wydania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych na stacjach benzynowych [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K. z racji obowiązywania zaskarżonej uchwały. Dodatkowo wskazała, iż przedmiotowe wezwanie zostało doręczone Radzie Miejskiej B. w dniu [...] listopada 2005 roku. W związku z powyższym 60-dniowy termin do wniesienia skargi upływał w dniu [...] stycznia 2006 roku (art. 53 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnym). Skarga wysłana zatem w dniu [...] stycznia 2006 roku (tj. w 59 dniu od dnia doręczenia wezwania Radzie Miejskiej) została wniesiona w przepisanym terminie. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta B. wnosił o jej odrzucenie bądź o jej oddalenie. Organ zauważył, iż nie było to pierwsze wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego. Pierwsze bowiem takie wezwanie, w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym, zostało złożone w piśmie z dnia [...] lipca 2005 roku. Następnie uchwałą nr [...] z dnia [...] sierpnia 2005 roku Rada Miejska B. uznała wezwanie za nieuzasadnione, o czym skarżąca została poinformowana. Zatem z dniem doręczenia odpowiedzi na wezwanie rozpoczął się bieg 30 – dniowego terminu do wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, o którym mowa w art. 53 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W przewidzianym terminie strona skarżąca nie wniosła skargi. W tych okolicznościach organ uznał, iż bezcelowe jest udzielanie odpowiedzi na drugie wezwanie skarżącej spółki do usunięcia naruszenia jej interesu prawnego. Mając powyższe na uwadze organ uznał, iż wezwanie w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym, jest czynnością prawną przysługującą danemu podmiotowi w stosunku do określonej uchwały wyłącznie jednokrotnie, a zatem skutek prawny w postaci dopuszczalności zaskarżenia uchwały Rady Miejskiej B. do sądu administracyjnego mogło wywołać wyłącznie pierwsze wezwanie. W tym natomiast zakresie termin do wniesienia skargi znacznie został przekroczony. Końcowo organ wskazał, iż podtrzymuje swoje stanowisko merytoryczne wskazane w odpowiedzi na wezwanie. WOJEWÓDZKI SĄD ADMINISTRACYJNY W B. ZWAŻYŁ, CO NASTĘPUJE: Zgodnie z przepisem art. 53 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) w sprawach w których ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia będących przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa. Skargę taką wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Niemniej jednak analizując przedmiotową sprawę wskazać należy, iż szczególne przesłanki dopuszczalności zaskarżenia zawiera art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz.U z 2001 roku, Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Zgodnie z tym artykułem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Ust. 3 tegoż artykułu wskazuje natomiast, iż w sprawie wezwania do usunięcia naruszenia stosuje się przepisy o terminach załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym. Mając powyższe na uwadze podnieść należy, iż ustawodawca, uchwalając ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym, nie zmienił postanowień art. 101 ust. 1 i 3 cytowanej ustawy, ponieważ zgodnie z ogólną regułą wykładni – lex posteriori generalis non derogat legi priori speciali – należy przyjąć, że przesłanka dopuszczalności skargi z art. 101 w/w ustawy pozostaje w mocy w odniesieniu do aktów i czynności określonych w tym przepisie. Jest ona zatem odmienna od przesłanki określonej w art. 52 § 1 i 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w odniesieniu do pozostałych typów skarg (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym – Komentarz pod redakcją Tadeusza Wosia, Wydawnictwo Prawnicze "Lexis Nexsis", Warszawa 2005 str. 242). Uchwała podjęta przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, niewykonanie przez organ gminy czynności nakazanych prawem lub podjęcie przez niego czynności prawnej lub faktycznej, naruszającej prawa osób trzecich mogą być zaskarżone do sądu administracyjnego po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. Zgodnie z art. 101 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym w sprawie wezwania do usunięcia naruszenia stosuje się przepisy o terminach załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym. Oznacza to, że skarga do sądu administracyjnego w tym trybie może być złożona dopiero wówczas, gdy organ gminy, który podjął kwestionowaną uchwałę albo nie wykonał czynności nakazanych prawem lub podjął określona czynność prawną lub faktyczną, odmówi usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego albo nie wypowie się w tej kwestii w terminie, jaki obowiązuje dla załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym (art. 35 i 36 kpa – maksymalnie terminie dwumiesięcznym). Jak wynika z akt organu, [...] Spółka z o.o. z siedzibą w K. w dniu [...] lipca 2005 roku nie godząc się z § 2 ust. 3 pkt 7 uchwały Rady Miejskiej z dnia [...] marca 2003 roku nr [...] w zmienionym kształcie, działając w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym, wezwała Radę Miejską B. do usunięcia naruszenia jej interesu prawnego. Uchwałą Nr [...] Rada Miejska B. w dniu [...] sierpnia 2005 roku wskazała, iż wezwanie powyższe jest nieuzasadnione. O powyższej uchwale [...] spółka z o.o. z siedzibą w K. została zawiadomiona w dniu [...] września 2005 roku (zwrotne potwierdzenie odbioru). W terminie 30 dni od daty doręczenia tegoż zawiadomienia skarżąca spółka nie złożyła skargi w tym przedmiocie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Natomiast w dniu [...] listopada 2005 roku skarżąca ponownie, na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym, wezwała do usunięcia naruszenia interesu prawnego, na co organ nie odpowiedział. Dopiero wówczas przed upływem dwóch miesięcy od wezwania skarżąca złożyła skargę do sądu. Mimo jednak, iż skarga ta została złożona w terminach określonych w kpa oraz w art. 101 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz.U z 2001 roku, Nr 142, poz. 1591 ze zm.) należy wskazać, iż w tej konkretnej sprawie jest ona niedopuszczalna. Zaakcentować bowiem należy, iż w orzecznictwie sądowym i literaturze ugruntował się pogląd, iż wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, określone w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, jest czynnością prawną, która przysługuje danemu podmiotowi w stosunku do określonej uchwały jednokrotnie; następne pisma w tej samej sprawie, pochodzące od tego samego podmiotu, nie są wezwaniami w rozumieniu tego przepisu (postanowienie NSA w składzie 7 sędziów z 24 czerwca 2002 roku, OSA 2/02, ONSA 2003/1/2). W uzasadnieniu swego stanowiska Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż "wezwanie jest czynnością procesową (formalną), powodującą wszczęcie postępowania mającego na celu zmianę (uchylenie) uchwały organu wskazanej gminy. Wezwanie organu do samokontroli uchwały konkretyzuje podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone, i uchwałę będącą tego przyczyną. Organ, do którego wniesiono wezwanie, może w terminach przewidzianych do załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym (art. 35 k.p.a.) zmienić, uchylić uchwałę lub odmówić jej weryfikacji bądź też - jak wskazuje praktyka - zachować się biernie, nie odpowiadając na wezwanie (...). Instytucja wezwania, o której mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, podobnie jak wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, są więc surogatami środków odwoławczych (...). Nie można zatem instytucji wezwania, o której mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, traktować jak czynności niewywołującej żadnych skutków prawnych, która może być powtarzana wielokrotnie bez ograniczeń. Przyjęcie takiego poglądu pozbawiałoby to działanie znaczenia prawnego, byłoby zaprzeczeniem jego istoty i powodowałoby destabilizację obrotu prawnego, zamiast poprawić bezpieczeństwo tego obrotu. Nie mówiąc już o tym, że takie rozumienie wezwania stawiałoby wnoszących skargi do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w pozycji bardziej uprzywilejowanej niż inne podmioty, wnoszące skargi na podstawie innych przepisów". W dalszej części uzasadnienia Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, iż "skoro wezwanie do usunięcia naruszenia, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, jest surogatem środka odwoławczego, to nie ma podstaw, by je traktować inaczej, niż określają to przepisy dotyczące klasycznych środków odwoławczych w administracyjnym postępowaniu jurysdykcyjnym. Przyjęcie poglądu, że ten sam podmiot może wielokrotnie składać to samo wezwanie do tego samego organu w tej samej sprawie, dotyczącej tej samej uchwały, byłoby sprzeczne z konstytucyjną zasadą równości wszystkich podmiotów wobec prawa, wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji, jak i z przepisem art. 78 Konstytucji. Strony, którym przysługują tradycyjne środki odwoławcze (odwołania, zażalenia), nie mogą być w gorszej sytuacji prawnej niż podmioty, którym z powodu specyfiki postępowania przysługuje środek prawny określony w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym". Również w uchwale składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 8 czerwca 1995 r. sygn. akt III AZP 9/95 (OSNAPiUS 1995, nr 20, poz. 243) przyjęto, że złożenie skargi na uchwałę organu gminy na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym (wówczas ustawy o samorządzie terytorialnym) ograniczone jest terminem do jej wniesienia. W uzasadnieniu tej uchwały Sąd Najwyższy przekonująco wywiódł, że art. 101 określa szczególnego rodzaju "postępowanie samorządowe", w którym skarga jest tą samą jurydycznie instytucją skargi co w innych rodzajach postępowań. Z tego punktu widzenia różnice przedmiotowe nie mają istotnego znaczenia dla terminu podejmowania tej czynności procesowej oraz zasad postępowania i orzekania sądu administracyjnego. Można przyjąć, że wezwanie, o którym mowa, wszczyna postępowanie, które ma kolejne etapy obwarowane terminami i innymi warunkami procesowymi. Jeżeli więc strona uruchomi takie postępowanie i na skutek wniesienia skargi z uchybieniem terminu do jej wniesienia doprowadzi do odrzucenia skargi, to ponowne wniesienie w tej samej sprawie takiej samej skargi byłoby podważeniem sensu rygorów procesowych i skutków ich stosowania. Należy przy tym podkreślić, że specyfika spraw rozpoznawanych przez sąd administracyjny polega właśnie na tym, że postępowanie przed tym sądem pozostaje zawsze w ścisłym związku z poprzedzającym je postępowaniem prowadzonym w danej sprawie przez organy administracji publicznej, których działania są objęte kontrolą sądu administracyjnego. Powyższe niewątpliwie potwierdza stanowisko składu orzekającego, iż jedynie na pierwsze wezwanie skarżącej przysługiwała skarga do sądu administracyjnego. Oznacza to, że jedynie od dnia [...] września 2005 roku (data doręczenia zawiadomienia) [...] spółce z o.o. z siedzibą w K. biegł termin do wniesienia skargi, który upływał w dniu [...] października 2005 roku. W konsekwencji skarga, jako spóźniona, podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 101 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz.U z 2001 roku, Nr 142, poz. 1591 ze zm.).