II OSK 952/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Włodzimierz Ryms (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędzia del. WSA Jarosław Stopczyński Protokolant Renata Sapieha po rozpoznaniu w dniu 18 września 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy skargi kasacyjnej Wojewody M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 lutego 2008 r. sygn. akt III SA/Kr 992/07 w sprawie ze skargi Wojewody M. na uchwałę Rady Miejskiej w A. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie rozwiązania stosunku pracy z radnym oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 27 lutego 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę Wojewody M. na uchwałę Rady Miejskiej w A. z dnia [...] odmawiającą zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym S. P.. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Spółdzielnia Pracy [...] wystąpiła do Rady Miejskiej w A. z wnioskiem o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym S. P., w trybie art. 53 § 1 pkt b ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz. U. z 1998 r., Nr 21, poz. 94 ze zm.), z uwagi na jego niezdolność do pracy. S. P. uległ poparzeniu II i III stopnia, w wyniku czego przebywał na zwolnieniu lekarskim od dnia [...] Rada Miejska w A. uchwałą z dnia [...] odmówiła wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, w uzasadnieniu uchwały przyjmując, że do zakończenia świadczenia rehabilitacyjnego pozostało tylko 2 miesiące, a w opinii lekarza specjalisty po zakończeniu tego świadczenia radny prawdopodobnie powróci do pracy. Rada powołała się także na okoliczność, iż radny przepracował w Spółdzielni [...][...] lat, w tym ostatnie [...] lat przed wypadkiem jako jej prezes. Wojewoda M. w skardze na tę uchwałę wniósł o stwierdzenie jej nieważności, z uwagi na istotne naruszenie art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), podnosząc iż jedyną przesłanką odmowy wyrażenia przez radę gminy zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym może być okoliczność związana z wykonywaniem przez niego mandatu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, oddalając skargę, podzielił stanowisko Rady Miejskiej w A. i stwierdził, że rozwiązanie z radnym stosunku pracy, stosownie do przepisu art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, wymaga uprzedniej zgody rady gminy, której jest członkiem. Ustawodawca pozostawił radzie gminy swobodę w ocenie, czy pojawiły się przesłanki uwzględnienia wniosku pracodawcy. Rada gminy po otrzymaniu wniosku bada poszanowanie standardów i kryteriów ogólnie obowiązujących w prawie pracy, przy czym nie może wyrazić zgody na rozwiązanie stosunku pracy, gdy przesłanką zwolnienia radnego są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Przyjęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby do znacznego ograniczenia ochrony radnego i mogłoby mieć istotny negatywny wpływ na jego pracę w radzie gminy, gdyż z obawy przed utratą pracy radny mógłby zaniedbywać swoje obowiązki. W skardze kasacyjnej od tego wyroku Wojewoda M. zarzucił naruszenie art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym nie daje radzie gminy uprawnień do odmowy udzielenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym na innej podstawie niż taka, która jest związana z wykonywaniem przez niego mandatu. Przyjęcie innej interpretacji przepisu art. 25 ustawy o samorządzie gminnym prowadziłoby do tego, że rada gminy mogłaby odmówić wyrażenia zgodny na rozwiązanie stosunku pracy w przypadku, gdy kodeks pracy stwarza pracodawcy podstawy do rozwiązania takiego stosunku, z powodu usprawiedliwionej nieobecności pracownika w pracy, czy też nawet w przypadku naruszenia przez radnego podstawowych obowiązków pracowniczych, kwalifikujących się do rozwiązania umowy w trybie natychmiastowym z winy pracownika. Podstawę do rozwiązania ze S. P. umowy o pracę z powodu jego długotrwałej nieobecności w pracy stanowił art. 53 § 1 pkt b Kodeksu pracy. Tylko w jednym przypadku, gdy podstawą rozwiązania stosunku pracy są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu, rada gminy nie może wyrazić zgody na rozwiązanie stosunku pracy. Ochrona stosunku pracy radnego jest uzasadniona wyłącznie w sytuacji, gdy zostanie udowodnione, że do rozwiązania stosunku pracy nie doszłoby, gdyby pracownik nie posiadał mandatu radnego. Przytaczając takie podstawy kasacyjne Wojewoda M. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, względnie o uchylenie tego wyroku i stwierdzenie nieważności uchwały z dnia [...]. w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W okolicznościach tej sprawy przytoczone podstawy kasacyjne sprowadzają się do zarzutu dokonania przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni przepisu art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, ponieważ Sąd przyjął stanowisko, że rada gminy może odmówić wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym nie tylko ze względu na to, że podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną Wojewody M. art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym nie przyznaje radzie gminy uprawnień do odmowy udzielenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym na innej podstawie niż taka, która jest związana z wykonywaniem przez niego mandatu. W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną ochrona stosunku pracy radnego jest uzasadniona wyłącznie w sytuacji, gdy zostanie udowodnione, że do rozwiązania stosunku pracy nie doszłoby, gdyby pracownik nie posiadał mandatu radnego. Stanowisko takie jest wadliwe. Przepis art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym przyznaje szczególną ochronę stosunkowi pracy radnego, poprzez uzależnienie możliwość jego rozwiązania przez pracodawcę od wyrażenia zgody przez radę gminy. Stosownie do art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady gminy, której jest członkiem. Rada gminy odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Treść tego przepisu wskazuje, że wyrażenie zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy lub odmowa jest pozostawione uznaniu rady gminy, z tym że w sytuacji, gdy dojdzie ona do przekonania, że podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu, rada gminy zobowiązana jest odmówić wyrażenia zgody. Wskazanego przepisu nie można natomiast interpretować w taki sposób, że rada gminy musi wyrazić zgodę na rozwiązanie stosunku pracy z radny, jeżeli pracodawca nie stawia mu zarzutów związanych z wykonywaniem mandatu radnego. Należy przy tym podkreślić, że jakkolwiek przepis art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym nie określa żadnych warunków ani kryteriów, jakimi miałaby kierować się rada gminy przy podejmowaniu decyzji o wyrażeniu zgody na rozwiązanie stosunku pracy radnego lub jej odmowy, to kompetencja rady gminy do odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy nie daje prawa do odmowy w każdej sytuacji. Wadliwa byłaby taka uchwała, której motywy byłyby nie do pogodzenia z zasadami porządku prawnego, która nie miałaby oparcia w stanie faktycznym, w jakim wypowiedzenie zostało dokonane. Odmowa wyrażenia zgody na zwolnienie musi być podporządkowana ochronie wartości, które są istotne i chronione przez porządek prawny. Motywy dla jakich podjęto uchwałę udzielającą zgody bądź odmawiającą udzielenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy powinny wynikać z treści uzasadnienia tej uchwały. Pracodawca bądź radny niezgadzający się z rozstrzygnięciem rady w tym zakresie mają prawo wniesienia skargi na tę uchwałę do sądu administracyjnego, który ocenia uchwałę pod kątem legalności. Należy zatem stwierdzić, że pogląd zaprezentowany przez Wojewodę M., iż rada gminy odmawia wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym tylko w sytuacji, gdy podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu, a w pozostałych przypadkach na radzie gminy ciąży obowiązek podjęcia uchwały wyrażającej zgodę na rozwiązanie stosunku pracy z radnym nie jest trafny. Stanowisko, iż wyrażenie zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy lub odmowa jest pozostawione uznaniu rady gminy, z wyjątkiem sytuacji, gdy dojdzie ona do przekonania, że podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu (w takiej sytuacji rada zobowiązana jest odmówić wyrażenia zgody) jest przyjmowane zarówno w orzecznictwie sądowym, jak i w doktrynie. Stanowisko takie zostało wyrażone w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2006 r., II OSK 194/06 z glosą aprobującą A. Rzepeckiej-Gil (Lex/el.2008) i z dnia 15 grudnia 2005 r., II OSK 1124/05 oraz w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie z dnia 12 października 1990 r. z glosą aprobująca B. Zawadzka (OSP z 1992 r., Nr 1 poz. 23). W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.