III SA/Gd 280/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Kowalik – Grzanka po rozpoznaniu w dniu 13 kwietnia 2015 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. K. na opinię służbową Komendanta Komisariatu Policji z dnia 19 lutego 2015 r. postanawia odrzucić skargę. W dniu 27 marca 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wpłynęła skarga J. K. na opinię służbową z dnia 19 lutego 2015 r. sporządzoną przez Komendanta Komisariatu Policji. Z treści zaskarżonej opinii wynikało, że opinia dotyczy służby w okresie 29 listopada 2011 r. – 8 grudnia 2014 r. W odpowiedzi na skargę Komendant Powiatowy Policji wniósł o jej odrzucenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne został określony wprost w art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2014 r., poz. 1647). W świetle tych przepisów sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei w myśl art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Z w/w przepisów wynika wprost, że właściwość sądów administracyjnych nie została określona za pomocą klauzuli generalnej. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje bowiem orzekanie w sprawach skarg ściśle przez ustawę określonych. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 powołanej ustawy sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest skarga na opinię służbową. Wskazana opinia służbowa nie mieści się jednak w katalogu aktów prawnych lub czynności określonym w cytowanym art. 3 § 2 p.p.s.a. W szczególności nie jest aktem lub czynnością, o których mowa w art. 3 § 1 pkt 4 ustawy, które charakteryzują się tym, że mają charakter władczy, chociaż nie mają charakteru decyzji lub postanowienia i są podejmowane w sprawach indywidualnych. Ponadto, muszą mieć charakter publicznoprawny i dotyczyć uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa. Oznacza to, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem (zaniechaniem określonego działania) organu administracji, a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność (por. postanowienie NSA z dnia 27 września 1996 r. sygn. akt I SA 1326/96, niepubl.). Opinia służbowa stanowi akt wewnętrzny, kierowany do podmiotów znajdujących się wewnątrz danej struktury organizacyjnej, pozostających w stosunku zależności służbowej i jest aktem wynikającym z podległości służbowej pomiędzy przełożonym a podwładnym. Wewnętrzny charakter aktu wyklucza więc możliwość zakwalifikowania opinii służbowej jako decyzji administracyjnej. Zważyć należy, iż w doktrynie przez materialne pojęcie decyzji rozumie się kwalifikowany akt administracyjny, stanowiący przejaw woli administrujących w państwie organów, wydany na podstawie powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego lub finansowego, o charakterze władczym i zewnętrznym, rozstrzygającym konkretną sprawę, konkretnie określonej osoby fizycznej lub prawnej w postępowaniu unormowanym przez przepisy proceduralne. W wydanym na podstawie upoważnienia zawartego w art. 35 ust. 3 ustawy o Policji rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 sierpnia 2010 r. w sprawie opiniowania policjantów (Dz. U. Nr 170, poz. 1145 ze zm.) określono kryteria jakim powinna odpowiadać opinia. Przepis § 2 rozporządzenia nakazuje m.in. ustalać przydatność policjanta na zajmowanym stanowisku służbowym oraz przydatność do służby, motywować policjanta do sprawnego wykonywania zadań i czynności służbowych, wyłaniać kandydatów do mianowania lub powołania na wyższe stanowisko służbowe oraz na wyższy stopień policyjny, wyznaczać kierunki rozwoju zawodowego i potrzeby szkoleniowe opiniowanego. Elementy, z jakich powinna składać się opinia przesądzają więc o tym, że nie stanowi ona rozstrzygnięcia w indywidualnej sprawie, lecz jest oceną bezpośredniego przełożonego przygotowania i wykonywania obowiązków służbowych przez podległego funkcjonariusza, obejmującą określony czas służby. Opinia służbowa nie powoduje zmian w zakresie stosunku służbowego funkcjonariusza, a jedynie zawiera ocenę pełnienia służby przez policjanta. W konkluzji stwierdzić trzeba, że charakter omawianego aktu nie pozwala na zakwalifikowanie go do aktów i czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Działania bowiem o których mowa w pkt 4 muszą dotyczyć uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa i mieć charakter prawnie wiążący. Oznacza to, że wpływają one na sytuację prawną danego podmiotu w taki sposób, że same wyznaczają, bądź wywołują określony skutek prawny. W orzecznictwie przyjmuje się ponadto, że wspomniane akty i czynności muszą mieć charakter zewnętrzny, tj. muszą być skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie i służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu czynność (wyrok NSA z dnia 4 lutego 1998 r. sygn. akt II SA 1367/97 – ONSA 1998, nr 4, poz. 139). Wydana przez przełożonego skarżącego opinia służbowa ma charakter wewnętrzny, stanowi jedynie ocenę – stan wiedzy bezpośredniego przełożonego o cechach opiniowanego i sposobie pełnienia służby, a przy tym nie ingeruje w żaden sposób w treść stosunku służbowego podporządkowanego podwładnego. Nie wpływa także na prawa i obowiązki policjanta wynikające z przepisów prawa. Zatem zarówno zaskarżona opinia służbowa (jak też rozstrzygnięcie wydane po wniesieniu odwołania od niej - co w sprawie nie miało miejsca) nie mieszczą się w zakresie spraw, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego w myśl art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zauważyć należy, iż w orzecznictwie sądowym zarysowały się rozbieżne stanowiska co do możliwości zaskarżania opinii służbowych wydanych w stosunku do funkcjonariuszy różnych służb mundurowych, w tym także Policji. Rozbieżności te spowodowały, że Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 187 § 1 ustawy p.p.s.a., w sprawach o sygn. akt I OSK 1204/10 i I OSK 1475/10 przedstawił składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego do rozstrzygnięcia zagadnienia prawne, czy na rozstrzygnięcie właściwego organu odwoławczego o utrzymaniu w mocy zaskarżonej przez funkcjonariusza opinii służbowej przysługuje skarga do sądu administracyjnego? Rozpoznając przedstawione mu zagadnienia Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów wydał w dniu 5 grudnia 2011 r. uchwały o sygn. akt I OPS 2/11 oraz I OPS 3/11, w których orzekł, iż na postanowienia właściwych organów odwoławczych o utrzymaniu w mocy zaskarżonej przez funkcjonariusza opinii służbowej, nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Wprawdzie uchwały te dotyczyły opinii wydanych w stosunku do funkcjonariuszy Służby Więziennej oraz Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, jednakże z uwagi na podobieństwo regulacji tej materii w stosunku do pozostałych tzw. służb mundurowych, w tym także Policji, przyjąć trzeba, iż stanowisko to będzie miało zastosowanie także w sprawie niniejszej. Naczelny Sąd Administracyjny w powyższych uchwałach przyjął, iż opinii służbowej nie można traktować jako orzeczenia administracyjnego bezpośrednio kształtującego stan prawny w jakiejkolwiek sprawie, a w szczególności jako aktu wywołującego bezpośrednio skutki zewnętrzne w sferze stosunku służbowego funkcjonariusza. Omawiana opinia służbowa stanowi jedynie ocenę – stan wiedzy bezpośredniego przełożonego o określonych cechach opiniowanego. Jest ona zatem oświadczeniem wiedzy nie zaś oświadczeniem woli, za które powszechnie uznaje się decyzję administracyjną. Przedmiotowa opinia niczego nie rozstrzyga. Nie jest ona nakierowana na wywoływanie bezpośrednich skutków prawnych. Sama w sobie nie kreuje nowej sytuacji prawnej oraz nie kształtuje bezpośrednio sfery praw i obowiązków opiniowanego. Przedmiotowa opinia nie jest zatem decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W zakresie spraw, o których stanowi przepis art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. nie mieści się także wydane przez przełożonego rozstrzygnięcie w wyniku rozpatrzenia odwołania od opinii. Powołane uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego są wiążące jedynie w sprawach, w których zostały przedstawione składowi siedmiu sędziów zagadnienia prawne (art. 187 § 2 p.p.s.a.), jednakże w ocenie Sądu znajdują one zastosowanie także w sprawach opiniowania służbowego policjantów (por. również postanowienie NSA z dnia 7.03.2012r. w sprawie o sygn. I OSK 2377/11). Skoro zatem opinia służbowa nie dotyczy uprawnienia lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, to należy stwierdzić, że nie jest to inny akt lub czynność poddana kontroli sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku działając na podstawie art. 58 § 1 punkt 1 i § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji postanowienia.