III SA/Gd 287/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędziowie Sędzia WSA Felicja Kajut (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Beata Kaczmar, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 września 2008 r. sprawy ze skargi E. K. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego [...] z dnia 25 września 2007 r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego [...] z dnia 2 listopada 2006 r., nr [...]. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny [...] decyzją z dnia 2 listopada 2006 r., Nr [...], wydaną na podstawie art. 104 k.p.a. oraz art. 5 pkt 4a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2006 r. Nr 122, poz. 851 ze zm.), nie stwierdził u E. K. choroby zawodowej – przewlekłe choroby układu ruchu wywołane sposobem wykonywania pracy, wymienionej w poz. 19 załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 1115). Decyzją z dnia 8 lutego 2007 r., Nr [...]Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny [...], po rozpatrzeniu odwołania E. K., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję Państwowy Powiatowego Inspektora Sanitarnego [...] z dnia 2 listopada 2006 r., Nr [...] w przedmiocie braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej – astmy oskrzelowej. Organ odwoławczy powołał się na treść karty oceny narażenia zawodowego oraz orzeczenia Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy – Poradnia Chorób Zawodowych w G. oraz Instytut Medycyny Pracy w Ł. Wskazał, że u odwołującego się rozpoznano łuszczycę skóry, łuszczycowe zapalenie stawów, przewlekły zespół bólowy kręgosłupa szyjnego i lędźwiowo-krzyżowego z powodu zmian zwyrodnieniowych, nadciśnienie tętnicze. Ponieważ powyższe schorzenia nie figurują w wykazie chorób zawodowych, jak również nie stwierdzono istnienia związku przyczynowego zdiagnozowanych chorób z warunkami pracy, brak było podstaw do wydania decyzji o stwierdzeniu choroby zawodowej. Powyższa decyzja zaskarżona została do sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 24 maja 2007 r., sygn. akt III SA/Gd 170/07 uchylił zaskarżoną decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego [...] na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 134 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Sąd stwierdził, że w komparacji zaskarżonej decyzji wskazano, iż sprawa z odwołania dotyczy decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego [...] Nr [...], w sytuacji gdy zakwestionowana odwołaniem decyzja organu pierwszej instancji oznaczona została numerem [...]. Ponadto z treści komparacji decyzji państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego wynika, że organ rozpatrywał odwołanie od decyzji o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej – astmy oskrzelowej, podczas gdy przedmiotem decyzji organu pierwszej instancji była odmowa stwierdzenia choroby zawodowej – przewlekłe choroby układu ruchu wywołane sposobem wykonywania pracy. W tym stanie sprawy sąd zobowiązał organ do uporządkowania sprawy w taki sposób by nie było wątpliwości jaka decyzja była przedmiotem rozpatrzenia przez organ odwoławczy. Jednocześnie sąd wskazał, iż brak było podstaw do dokonania oceny zarzutów merytorycznych skargi. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny [...] decyzją z dnia 25 września 2007 r., Nr [...] w całości podtrzymał decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego [...] z dnia 2 listopada 2006 r., Nr [...] w przedmiocie braku podstaw do stwierdzenia u E. K. choroby zawodowej – przewlekłe choroby układu ruchu wywołane sposobem wykonywania pracy. W uzasadnieniu wskazał, że z karty oceny narażenia zawodowego wynika, że E. K. w latach 1969-1974 i 1975-76 pracował fizycznie w gospodarstwie rolnym rodziców. W latach 1974-75 jako stażysta w Kółku Rolniczym R. wykonywał prace biurowe w księgowości. Przez okres 3 miesięcy roku 1975 był magazynierem w Zakładzie Hodowli Pstrąga M. W latach 1976-82 był zatrudniony w SKR C. na stanowisku specjalista – dyspozytor. W latach 1982-2005 r. pracował w Nadleśnictwie R. na stanowiskach: kierownik gospodarstwa transportowego, specjalista ds. transportu, specjalista ds. transportu i magazynu, specjalista ds. administracji. Treść orzeczeń lekarskich wydanych przez Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy – Poradnia Chorób Zawodowych w G. oraz Instytut Medycyny Pracy w Ł. wskazuje, że odwołujący się choruje na łuszczycę skóry, łuszczycowe zapalenie stawów, przewlekły zespół bólowy kręgosłupa szyjnego i lędźwiowo-krzyżowego z powodu zmian zwyrodnieniowych, nadciśnienie tętnicze. Rozpoznane jednostki chorobowe nie są ujęte w wykazie chorób zawodowych. Jednocześnie organ II instancji ustalił, że ww. dokumenty wydane zostały przez uprawnione podmioty. Ponadto, z opinii uzupełniającej Instytutu Medycyny Pracy w Ł. stwierdzono, że łuszczyca jest chorobą uwarunkowaną genetycznie, a zapalenie kaletki maziowej stawów to jeden z objawów jej naturalnego przebiegu. Tym samym kontakt ze środkami chemicznymi w miejscu pracy odwołującego się nie mógł być przyczyną rozpoznanej choroby skóry (łuszczycy i łuszczycowego zapalenia stawów). Natomiast choroba zwyrodnieniowa stawów i kręgosłupa należy do schorzeń samoistnych o szerokim rozpowszechnieniu w populacji ogólnej. Praca biurowa może wprawdzie modyfikować przebieg tego schorzenia, nie jest zaś przyczyną jego powstania. Skoro powyższe schorzenia nie figurują w wykazie chorób zawodowych, jak również nie stwierdzono istnienia związku przyczynowego zdiagnozowanych chorób z warunkami pracy, brak było podstaw do wydania decyzji o stwierdzeniu choroby zawodowej. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniósł E. K., żądając jej uchylenia. Skarżący podniósł, że organy inspekcji sanitarnej podejmując niekorzystne dla strony rozstrzygnięcia pominęły wyniki badań przeprowadzonych w Szpitalu Uniwersyteckim im. [...] w B., na podstawie których rozpoznano u strony przewlekłe zapalenie kaletki maziowej w przebiegu spondylozy kręgosłupa. Choroba ta figuruje w wykazie chorób zawodowych i należy do chorób układu ruchu wywołanych sposobem wykonywania pracy. Wskazał, że wykonywana przez niego przez 30 lat praca biurowa powoduje zagrożenie dla układu mięśniowo-szkieletowego. Wskazał, że przyczyną dolegliwości mięśniowo-szkieletowych jest nieruchoma, wymuszona i niezmienna pozycja ciała podczas pracy, wynikająca z niewłaściwego ustawienia monitora, złej konstrukcji lub złego dopasowania krzesła, niewłaściwej lokalizacji klawiatury, braku podparcia dla przedramion, zwiększonego pochylenia głowy, która prowadzi do uszkodzenia stawów kręgosłupa. W ocenie skarżącego za bezpodstawne uznać należy twierdzenie, iż łuszczyca spowodowała przewlekłe zapalenia kaletki maziowej. Wniosek ten nie znajduje potwierdzenia w badaniach naukowych. Podkreślił, że przyczyną zapalenia kaletki maziowej stawów są zmiany zwyrodnieniowe i zapalenie stawów. W odpowiedzi na skargi organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) rozstrzygając w granicach danej sprawy, sąd administracyjny nie jest związany granicami skargi. Orzekając w niniejszej sprawie Sąd był związany poglądem wyrażonym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 24 maja 2007 r. Sygn. akt III SA/Gd 170/07. Zgodnie z art. 153 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ocena prawna i wskazania prawne co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu wiążą w sprawie ten Sąd oraz organ, którego działania lub bezczynność była przedmiotem zaskarżenia. Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdził, że Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny [...] wydał zaskarżoną decyzje uwzględniając wytyczne zawarte w w/w wyroku. W sprawie niniejszej istotny jest fakt, że organy obu instancji, zarówno prowadząc postępowanie, jak i wydając decyzje w sprawie skarżącego stosowały przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłoszenia podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach ( Dz. U. Nr 132, poz. 1115). Rozporządzenie to zostało wydane w oparciu o art. 237 § 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz. U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94 ze zm.). Wyrokiem z dnia 19 czerwca 2008 r. w sprawie o sygn. akt P 23/07 ( Dz. U. z 2008 r. Nr 116, poz. 740) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że zarówno art. 237 § 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (w zakresie, w jakim nie określają wytycznych dotyczących treści rozporządzenia) , jak i rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach - są niezgodne z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że żaden z przepisów kodeksu pracy nie zawiera jakichkolwiek wytycznych dotyczących treści aktu wykonawczego oraz że takich wytycznych nie można zrekonstruować również z treści innej ustawy. Konsekwencją sformułowania takiego wniosku jest uznanie przez Trybunał niezgodności art. 237 § 1 pkt 2 i 3 k.p. z art. 92 ust. 1 Konstytucji, przez to, że zawarte w nim upoważnienie do wydania rozporządzenia nie określa wytycznych dotyczących treści tego aktu. Powoduje to skutki także w stosunku do ściśle powiązanego z nim rozporządzenia RM, które – jako oparte na niekonstytucyjnej delegacji ustawowej – jest również niezgodne z Konstytucją. Trybunał Konstytucyjny przyznał, że można wskazać argumenty przemawiające za zasadnością umieszczenia wykazu chorób zawodowych rozporządzeniu. Takie rozwiązanie nie rodziłoby niebezpieczeństwa nadużyć ze strony władzy wykonawczej, gdyby w ustawie – zgodnie z art. 92 ust. 1 zdaniem drugim Konstytucji – były zawarte wytyczne wiążące Radę Ministrów przy tworzeniu katalogu chorób zawodowych. Wynika z powyższego, że postępowanie w sprawie dotyczącej skarżącego prowadzone było w oparciu o przepisy prawa, które Trybunał Konstytucyjny uznał za niekonstytucyjne. Jednocześnie Trybunał Konstytucyjny orzekł, że ww. przepisy tracą moc obowiązującą z upływem dwunastu miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego został ogłoszony w Dzienniku Ustaw z dnia 2 lipca 2008 r. W uzasadnieniu swojego orzeczenia Trybunał wskazał, że "zakwestionowane w niniejszej sprawie przepisy są niezbędnym elementem porządku prawnego i służą realizacji istotnych uprawnień pracowniczych. Aby pozostawić ustawodawcy czas na przygotowanie koniecznych zmian legislacyjnych, a jednocześnie zapobiec powstaniu luki w prawie, uniemożliwiającej wydawanie decyzji w sprawach stwierdzania chorób zawodowych, Trybunał postanowił odroczyć utratę mocy obowiązującej zaskarżonych przepisów. Wyznaczony przez Trybunał termin odroczenia powinien być wystarczający dla wprowadzenia w życie regulacji zgodnej z Konstytucją". Wprawdzie można by z powyższego wywieść wniosek, że – z uwagi na odroczenie utraty mocy obowiązującej zaskarżonych do Trybunału Konstytucyjnego przepisów, należy je stosować do dnia wprowadzenia w życie regulacji zgodnej z Konstytucją, bądź do dnia wskazanego w wyroku Trybunału Konstytucyjnego - lecz należy zwrócić uwagę na treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2006 r. sygn. akt II OSK 1403/05 ( Wokanda 2006/5/35, LEX nr 214402), w którym NSA stwierdził, że sąd może odmówić zastosowania przepisu rozporządzenia niezgodnego z Konstytucją również w okresie odroczenia utraty mocy obowiązującej tego przepisu orzeczonej wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny zajął stanowisko, że uprawnienie każdego sądu rozpoznającego sprawę do oceny, czy określone przepisy rozporządzenia są zgodne z ustawą i Konstytucją RP nie pozostaje w żadnym stopniu w kolizji z rolą Trybunału Konstytucyjnego, który jest powołany do orzekania w sprawach zgodności przepisów prawa z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi i ustawami. NSA zwrócił uwagę, że zdaniem samego Trybunału Konstytucyjnego, w przypadku orzeczenia, że zakwestionowany przepis traci moc obowiązującą z dniem określonym przez Trybunał, do nadejścia wskazanego terminu uznany za niezgodny z Konstytucją przepis zachowuje moc obowiązującą , lecz NSA podkreślił, że takie stanowisko Trybunału zostało wyrażone w sprawach, w których Trybunał orzekał o niezgodności z Konstytucją przepisów ustawowych. NSA zauważył również, że omawiane zagadnienie ma dodatkową komplikację w przypadku, gdy wyrok Trybunału stwierdza niezgodność z Konstytucją i ustawą przepisu rozporządzenia. Ostatecznie NSA stwierdza: "wydaje się, że w takich przypadkach należy brać pod uwagę przedmiot regulacji objętej niekonstytucyjnym przepisem, przyczyny naruszenia i znaczenie wartości konstytucyjnych naruszonych takim przepisem, powody, dla których Trybunał odroczył termin utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnego przepisu, a także okoliczności rozpoznawanej przez sąd sprawy i konsekwencje stosowania lub odmowy zastosowania niekonstytucyjnego przepisu". W sprawie podlegającej ocenie Sądu wydane zostały decyzje dotyczące braku podstaw do stwierdzenia u skarżącego choroby zawodowej, bowiem stwierdzona u niego choroba - łuszczyca skóry, łuszczycowe zapalenie stawów, przewlekły zespół bólowy kręgosłupa szyjnego i lędźwiowo-krzyżowego z powodu zmian zwyrodnieniowych, nadciśnienie tętnicze - nie figuruje w wykazie chorób zawodowych, który to wykaz jest załącznikiem do rozporządzenia, które zostało uznane za niekonstytucyjne. Rozstrzygnięcie niniejszej sprawy musi uwzględnić sytuację skarżącego, czyli osoby, wobec której orzeczono, iż nie cierpi na chorobę zawodową, a wykaz chorób zawodowych, na podstawie którego dokonano takiego ustalenia ( ściślej ujmując- rozporządzenie, do którego wykaz ten jest załącznikiem) okazał się niekonstytucyjny. Odraczając termin utraty mocy niekonstytucyjnych przepisów Trybunał wskazał, że zakwestionowane przepisy są niezbędnym elementem porządku prawnego i służą realizacji istotnych uprawnień pracowniczych. Trybunał wskazał też na ogólny cel, jakim jest zapobieżenie powstania luki w prawie oraz pozostawienie ustawodawcy czasu na przygotowanie koniecznych zmian legislacyjnych. Celem odroczenia przez Trybunał Konstytucyjny utraty mocy obowiązującej przepisów omawianego rozporządzenia było, w świetle uzasadnienia wyroku Trybunału, umożliwienie wydawania decyzji realizujących uprawnienia pracownicze. Nie odpowiada temu celowi odmowa zaspokojenia roszczeń pracowniczych na podstawie niekonstytucyjnych przepisów. W sytuacji gdy okazało się, że skarżący cierpi na chorobę, która nie została uznana za chorobę zawodową na podstawie niekonstytucyjnych przepisów rozporządzenia należy odmówić zastosowania przepisów tegoż rozporządzenia, a sprawa dotycząca stwierdzenia, że skarżący cierpi, bądź że nie cierpi na chorobę zawodową powinna zostać rozpoznana na podstawie przepisów, które zostaną uchwalone w zgodzie z Konstytucją RP. Tak więc Sąd w sprawie niniejszej, mając na uwadze treść art. 178 Konstytucji RP oraz art. 4 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, odmówił zastosowania przepisów aktu rangi podstawowej - rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłoszenia podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach. Mając na uwadze powyższe Sąd uchylił decyzje organów obu instancji na mocy art. 145 § 1 pkt 1 a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Organy administracji powinny rozpatrzyć sprawę skarżącego niezwłocznie po uchwaleniu przepisów prawa regulujących kwestię chorób zawodowych w zgodzie z Konstytucją RP.