III SA/Gd 29/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Orłowska po rozpoznaniu w dniu 10 lutego 2010 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi R. S. na pismo Dyrektora Izby Celnej w [...] z dnia 4 grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska postanawia odrzucić skargę. Pismem z dnia 9 listopada 2009 r. nr [...] Dyrektor Izby Celnej w [...] działając na podstawie art. 222 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168 poz.1323) oraz art. 17 ust.13 i 14 w zw. z art. 17 ust. 12 i art.25 ust. 3-5 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (Dz. U z 2004 r. Nr 156 poz.1641 ze zm.) odwołał skarżącego R. S., funkcjonariusza celnego, ze stanowiska Naczelnika Wydziału w Izbie Celnej w [...] ze skutkiem od dnia 10 listopada 2009 r. Aneksem do aktu mianowania z dnia 9 listopada 2009 r. nr [...] Dyrektor Izby Celnej w [...] od dnia 10 listopada 2009 r. wyznaczył skarżącemu stanowisko inspektora celnego w Izbie Celnej w [...] oraz przyznał uposażenie zasadnicze wg grupy [...] przy zastosowaniu mnożnika kwoty bazowej [...]. W kolejnym piśmie z dnia 9 listopada 2009 r. nr [...] Dyrektor Izby Celnej w [...] wyznaczył skarżącemu z dniem 10 listopada 2009 r. miejsce pełnienia służby w Wydziale Przeznaczeń Celnych w Izbie Celnej w [...]. Na podstawie art. 223 ust. 1 i 3, art. 115 ust. 1 pkt 4 lit. a cyt. ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej skarżący z dniem 30 listopada 2009 r. został mianowany na stopień podkomisarza celnego w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej. Od dnia 15 grudnia 2009 r. skarżący pełni służbę w Referacie Postępowań Audytowych w Izbie Celnej w [...]. W dniu 12 listopada 2009 r. R. S., powołując art. 81 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej w związku z art. 222 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie spraw w zakresie odwołania ze stanowiska naczelnika wydziału oraz mianowania na stanowisko inspektora celnego w Izbie Celnej w [...]. W uzasadnieniu podał, że w świetle art. 22 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej, funkcjonariusza celnego można przenieść na niższe stanowisko w razie: 1) trwałej utraty zdolności do służby na zajmowanym stanowisku, stwierdzonej przez lekarza, z tym że przez okres 3 miesięcy zachowuje on prawo do dotychczasowego uposażenia; jeżeli funkcjonariusz celny zostaje poddany rehabilitacji zdrowotnej lub przysposobieniu do innych obowiązków służbowych, zachowuje prawo do dotychczasowego uposażenia przez okres 12 miesięcy; 2) likwidacji zajmowanego stanowiska, gdy nie ma możliwości przeniesienia go na inne, równorzędne stanowisko; art. 21 ust. 2 stosuje się odpowiednio; 3) pisemnego wniosku funkcjonariusza celnego. Tymczasem w sprawie nie wystąpiła żadna z wymienionych przesłanek. Oznacza to, zdaniem skarżącego, że degradacja o dwa stanowiska służbowe ze stanowiska naczelnika wydziału do stanowiska inspektora celnego oraz obniżenie wynagrodzenia zasadniczego nie mają oparcia w obowiązujących w tym zakresie przepisach prawa. W odpowiedzi na ten wniosek Dyrektor Izby Celnej w [...] w piśmie z dnia 4 grudnia 2009 r. nr [...] poinformował, że zgodnie z art. 222 ust. 2 oraz art. 242 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej w zw. z art.25 ust.5 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej, jeżeli osoby, o których mowa w ust. 3, były powołane spośród funkcjonariuszy celnych, to ich odwołanie ze stanowiska nie powoduje zwolnienia ze służby, a wyznaczenie stanowisk, na których będą pełnić służbę po odwołaniu, należy do kompetencji kierownika urzędu, w którym poprzednio pełnili służbę. Z tego względu powierzono skarżącemu stanowisko inspektora celnego, które jest wyższe od stanowiska, na które mianowano go przed powołaniem na stanowiska kierownicze. Nie obniżono mu również uposażenia. Obniżenie stanowiska ma miejsce w sytuacji, gdy funkcjonariuszowi wyznacza się stanowisko niższe od tego, na które został mianowany. Stanowiska kierownicze w Służbie Celnej obejmowane i zwalniane są na zasadach powołania, a nie mianowania. W dniu 16 grudnia 2009 r. R. S. złożył wniosek o uzupełnienie pisma Dyrektora Izby Celnej z dnia 4 grudnia 2009 r. nr [...] (nazywając je decyzją) o pouczenie w kwestii możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego, zaś w dniu 18 grudnia 2009 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, domagając się uchylenia zaskarżonego aktu z dnia 4 grudnia 2009 r. oraz poprzedzających go pism Dyrektora Izby Celnej w [...] z dnia 9 listopada 2009 r.: odwołującego skarżącego ze stanowiska Naczelnika Wydziału w Izbie Celnej w [...] oraz aneksu do aktu mianowania, na mocy którego wyznaczono mu stanowisko inspektora celnego w Izbie Celnej w [...] oraz przyznano uposażenie zasadnicze wg grupy [...] przy zastosowaniu mnożnika kwoty bazowej [...]. Ponadto wniósł o mianowanie na stanowisko eksperta celnego, przywrócenie uposażenia zasadniczego w wysokości otrzymywanej przed dniem 10 listopada 2009 r., wypłatę potrąconej części uposażenia z odsetkami oraz obciążenie Dyrektora Izby Celnej w [...] kosztami postępowania. Skarżący zarzucił Dyrektorowi Izby Celnej w [...] naruszenie art.6, art.7, art.8, art.10 § 1, art.77 § 1, art.104, art.107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz.1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a.; art. 38 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej i art. 129 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej oraz aktów wykonawczych wydanych na ich podstawie przez nieuwzględnienie ocen okresowych skarżącego, brak uzasadnienia faktycznego i prawnego; brak odniesienia się do zarzutów wskazanych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia 12 listopada 2009 r.; nadinterpretację przepisów prawa; brak zbadania sprawy w odniesieniu do analogicznych odwołań ze stanowisk kierowniczych w Izbie Celnej w [...] oraz naruszenie praw nabytych poprzez obniżkę uposażenia zasadniczego. W obszernym uzasadnieniu skarżący zakwestionował stanowisko Dyrektora Izby Celnej, iż nie zostało mu obniżone stanowisko i uposażenie. Taka argumentacja oznacza bowiem, że objęcie kierowniczego stanowiska w Służbie Celnej blokuje ścieżkę kariery zawodowej funkcjonariuszy, zaś kariera ta kształtowałaby się zgodnie z niewymagającymi uzasadnienia przekonaniami dyrektora. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej wniósł o jej oddalenie podnosząc, że rozpatrzeniu przez Sąd winna podlegać jedynie kwestia, czy odwołanie ze stanowiska naczelnika wydziału leży w gestii kierownika urzędu, czy też podlega ono trybowi i zasadom przewidzianym w k.p.a. W ocenie organu, zarzuty skargi są bezzasadne, bowiem odwołanie ze stanowiska naczelnika wydziału nie odbywa się w trybie i na zasadach k.p.a. Nie musi zatem zawierać uzasadnienia faktycznego i prawnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zaważył, co następuje: Postępowanie przed sądami administracyjnymi regulowane jest przepisami ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. W myśl art. 1 P.p.s.a. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne). Zgodnie z art. 3 § 1 P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, zaś § 2 P.p.s.a.. stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Ponadto zgodnie z art. 3 § 3 P.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Spór pomiędzy skarżącym a organem dotyczy podjętych przez Dyrektora Izby Celnej w [...] rozstrzygnięć o: odwołaniu skarżącego ze stanowiska Naczelnika Wydziału w Izbie Celnej, wyznaczeniu skarżącemu stanowiska służbowego inspektora celnego w Izbie Celnej w [...] oraz ustaleniu warunków uposażenia skarżącego na stanowisku inspektora celnego. Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia o odwołaniu skarżącego funkcjonariusza celnego ze stanowiska Naczelnika Wydziału w Izbie Celnej, powołaną przez Dyrektora Izby Celnej w [...] był art. 222 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz.U. Nr 168 poz.1323) oraz art. 17 ust.13 i 14 w zw. z art. 17 ust. 12 i art.25 ust. 3-5 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (Dz. U z 2004 r. Nr 156 poz.1641 ze zm.). Z pierwszego z powołanych przepisów wynika, że w sprawach związanych z uposażeniem zasadniczym i stanowiskami służbowymi, do dnia 31 grudnia 2010 r. stosuje się przepisy dotychczasowe. Z rozdziału 13 cyt. ustawy z 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej wynika, że ustawodawca przewidział dwa tryby rozpatrywania sporów o roszczenia funkcjonariuszy celnych ze stosunku służbowego. Niektóre roszczenia są rozpatrywane w postępowaniu administracyjnym uregulowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym organy administracji wydają decyzje administracyjne, inne rozpatruje sąd właściwy w sprawach z zakresu prawa pracy. Rozgraniczenie to jest przeprowadzane w ten sposób, że we wskazanych sprawach wydaje się decyzje, do których stosuje się Kodeks postępowania administracyjnego, zaś spory o pozostałe roszczenia zostały przekazane sądowi właściwemu w sprawach z zakresu prawa pracy. Ustawodawca skonstruował zatem domniemanie rozpoznawania sporów o roszczenia funkcjonariuszy celnych ze stosunku służbowego przez sąd właściwy w sprawach z zakresu prawa pracy. Normatywnym tego wyrazem jest art. 81 ust. 1 i 2 ustawy o Służbie Celnej, w których to przepisach wskazano sprawy, w których wydaje się decyzje administracyjne, z wyraźnym wskazaniem, że do tych postępowań stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 82 powołanej ustawy, w którym zastrzeżono, że spory o roszczenia ze stosunku służbowego funkcjonariuszy celnych w sprawach innych niż wymienione w art. 81 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej rozpatruje sąd właściwy w sprawach z zakresu prawa pracy. Wskazując sprawy, w których wydaje się decyzje administracyjne w postępowaniu regulowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego wymieniono zwolnienie ze służby funkcjonariusza celnego, przeniesienie albo zlecenie mu wykonywania innych obowiązków służbowych, przeniesienie na niższe stanowisko bądź zawieszenie w pełnieniu obowiązków służbowych i w związku z tym podstawowym zagadnieniem występującym w rozpoznawanej sprawie jest wyjaśnienie, czy czynności będące udziałem skarżącej należą do tych spraw. Skarżący przed odwołaniem zajmował stanowisko Naczelnika Wydziału w Izbie Celnej w [...]. Stanowisko naczelnika wydziału w izbie celnej, jest, jak wynika z art. 17 ust. 13 ustawy o Służbie Celnej, jednym z kierowniczych stanowisk w jednostkach organizacyjnych Służby Celnej. Do obsadzania i zwalniania tych stanowisk stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące powołania i odwołania zastępcy naczelnika urzędu celnego (art. 17 ust. 14 ustawy o Służbie Celnej). Stanowisko zastępcy naczelnika urzędu celnego jest jednym z wyższych stanowisk kierowniczych w jednostkach organizacyjnych Służby Celnej (art. 17 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej). Na takie stanowisko (wyższe stanowisko kierownicze) można powołać funkcjonariusza celnego lub inną osobę (art. 10 ust. 6 ustawy o Służbie Celnej). Odwołanie z wyższego stanowiska kierowniczego powoduje zwolnienie z jednostki organizacyjnej Służby Celnej, przy czym jeżeli powołanym na wyższe stanowisko kierownicze był funkcjonariusz celny, to odwołanie nie powoduje zwolnienia ze służby. W takim przypadku kierownik urzędu, w którym funkcjonariusz celny pełnił poprzednio służbę, wyznacza temu funkcjonariuszowi stanowisko, na którym będzie pełnił służbę po odwołaniu (art. 25 ust. 4 i 5 ustawy o Służbie Celnej). Zastępcę naczelnika urzędu celnego powołuje i odwołuje dyrektor izby celnej na wniosek naczelnika urzędu celnego (art. 17 ust. 12 ustawy o Służbie Celnej). Stosując odpowiednio te wszystkie zasady do zwolnienia stanowiska naczelnika wydziału w izbie celnej można powiedzieć, że osobę powołaną na to stanowisko spośród funkcjonariuszy celnych odwołuje dyrektor izby celnej i kierownik urzędu, w którym funkcjonariusz ten pełnił poprzednio służbę, wyznacza mu stanowisko, na którym będzie pełnił służbę po odwołaniu. Rozważenia zatem wymaga, czy czynności te należą do katalogu spraw wymienionych w art. 81 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej. W ocenie Sądu, ustawodawca do uregulowania statusu prawnego funkcjonariuszy zajmujących kierownicze stanowiska w jednostkach organizacyjnych Służby Celnej celowo użył sformułowań, które nie występują w art. 81 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej. Przy czym należy zastrzec, że dotyczy to wszystkich czynności związanych z odwołaniem funkcjonariusza celnego ze stanowiska kierowniczego, a więc także będącego konsekwencją odwołania wyznaczenia przez kierownika urzędu, w którym dotychczas pełnił służbę stanowiska, na którym będzie pełnił służbę po odwołaniu. Należy zatem przyjąć, że odwołanie funkcjonariusza celnego ze stanowiska kierowniczego i wyznaczenie mu miejsca pełnienia służby po odwołaniu nie należą do spraw wymienionych w art. 81 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej. Wobec tego w tych sprawach organy administracji publicznej nie są uprawnione do wydawania decyzji administracyjnych w postępowaniu uregulowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Mając powyższe na uwadze, zaskarżone pismo Dyrektora Izby Celnej w [...] z dnia 4 grudnia 2009 r. nr [...] stanowiące odpowiedź na wniosek skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie należy do żadnej z kategorii aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-8 P.p.s.a. Pismo to ma charakter jedynie informacyjny i w związku z tym nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Jeszcze raz podkreślić należy, iż sprawy odwołania funkcjonariusza celnego ze stanowiska kierowniczego nie należą do spraw, o których mowa w art. 81 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (Dz. U. z 2004 r. Nr 156, poz. 1641 ze zm.), a zatem nie są rozpatrywane w trybie Kodeksu postępowania administracyjnego oraz w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co wynika z przepisów art. 81 ust. 2 i 3 oraz art. 82 tej ustawy. Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 502/08, wyrok NSA z dnia 28 maja 2009 r., sygn. akt I OSK 961/08, postanowienie WSA w Krakowie z dnia 31 marca 2008 r., sygn. akt III SA/Kr 7/08). Skoro zatem akty Dyrektora Izby Celnej o odwołaniu skarżącego ze stanowiska Naczelnika Wydziału w Izbie Celnej, wyznaczeniu skarżącemu stanowiska służbowego inspektora celnego w Izbie Celnej w [...] oraz ustaleniu warunków uposażenia skarżącego na stanowisku inspektora celnego nie są decyzjami administracyjnymi w sprawie, o jakiej mowa w art. 81 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej, to skarżącemu nie przysługiwało prawo do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w rozumieniu art. 127 § 3 K.p.a. Nie można zatem uznać, iż skarżone w tej sprawie pismo Dyrektora Izby Celnej w [...] z dnia 4 grudnia 2009 r. nr [...], stanowiące odpowiedź na wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy podlega kontroli sądowoadministracyjnej. Powyższe pismo ma zatem charakter jedynie informacyjny co do kwestii trybu odwołania ze stanowiska kierowniczego w Służbie Celnej, nie będąc ani decyzją administracyjną, ani innym aktem bądź czynnością podlegającą zaskarżeniu do sądu administracyjnego. W tym stanie rzeczy, skargę należało odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a.