III SA/Gd 295/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak po rozpoznaniu w dniu 3 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu Prezydenta Miasta Gdańska na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 23 maja 2024 r., nr SKO Gd/4186/23 w przedmiocie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych postanawia: odrzucić sprzeciw. Prezydent Miasta Gdańska (dalej także jako: "skarżący" lub "strona") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku sprzeciw od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 23 maja 2024 r. (nr SKO Gd/4186/23), którą – na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. 2024 r., poz. 572 – dalej w skrócie także jako "k.p.a.") - uchylono decyzję Prezydenta Miasta Gdańska z dnia 18 maja 2023 r. (nr WGK-VI.7340.290.2023.BO) i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Pismem z dnia 21 czerwca 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wniosło o odrzucenie sprzeciwu jako niedopuszczalnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2024 r., poz. 935 - dalej także jako: "p.p.s.a."), uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Zgodnie zaś z art. 64a p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw, zwany dalej "sprzeciwem od decyzji". Stosownie bowiem do treści art. 64b p.p.s.a. do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej (§ 1). Sprzeciw od decyzji powinien czynić zadość wymaganiom pisma w postępowaniu sądowym, a ponadto zawierać wskazanie zaskarżonej decyzji, żądanie jej uchylenia oraz oznaczenie organu, który wydał zaskarżoną decyzję (§ 2). W postępowaniu wszczętym sprzeciwem od decyzji przepisu art. 33 nie stosuje się (§ 3). W rozpoznawanej sprawie wskazać należy, że skarżący – Prezydent Miasta Gdańska, działając na podstawie art. 104 i art. 107 k.p.a. oraz art. 18 ust. 1, art. 18 ust. 6 pkt 2 i art. 18 ust. 7 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 2151 ze zm.) wydał w dniu 18 maja 2023 r. decyzję administracyjną, orzekając jako organ administracji pierwszej instancji. Następnie w wyniku wniesionego odwołania organ odwoławczy uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi. Od powyższej decyzji Prezydent Miasta Gdańska złożył sprzeciw do tutejszego Sądu. W świetle powyższego wyjaśnić należy, że rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona – jako osoba prawna – stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy k.p.a. przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. Wtedy będzie on "bronił" interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Powierzenie zatem organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma legitymacji procesowej strony w tym postępowaniu; nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżania decyzji administracyjnych do Naczelnego Sądu Administracyjnego, ani też legitymowanym do wystąpienia z powództwem do sądu powszechnego (zob. uchwała Składu 7 Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03). Podobne stanowisko prawne wyraził Trybunał Konstytucyjny w sprawie o sygn. akt K 32/08, w której orzekł o zgodności z art. 165 Konstytucji RP: - art. 33 § 1 i art. 33 § 2 p.p.s.a. w zakresie, w jakim pozbawia on prawa do udziału na prawach strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym gminę, której wójt (burmistrz, prezydent) wydał jako organ podatkowy pierwszej instancji decyzję podatkową, a podatek stanowi dochód tej gminy w sytuacji, gdy przedmiotem tego postępowania sądowoadministracyjnego jest decyzja organu odwoławczego w sprawie tego podatku, oraz - art. 50 § 1 p.p.s.a. w zakresie, w jakim pozbawia on gminę prawa wniesienia skargi na decyzję organu wyższej instancji wydaną w wyniku rozpatrzenia odwołania od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez wójta (burmistrza, prezydenta) tej gminy w sytuacji, gdy decyzja organu odwoławczego ma wpływ na prawa i obowiązki tej gminy lub jej organów. Jak wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2005 r. (sygn. akt OSK 1017/04) w zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Nie do przyjęcia jest bowiem stanowisko, że gmina może zajmować różną pozycję (raz organu wydającego decyzję, innym razem strony postępowania) w zależności od etapu załatwiania sprawy z zakresu administracji publicznej. Należy zatem podzielić pogląd, że gmina, której organ wydał decyzję w sprawie w pierwszej instancji nie ma legitymacji skargowej do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego, wydaną w tejże sprawie. Powyższy pogląd, że organ orzekający w pierwszej instancji nie może skarżyć do sądu administracyjnego decyzji organu odwoławczego, wydanej w tej samej sprawie, jest powszechnie akceptowany w orzecznictwie (por. np. postanowienie WSA w Gdańsku z dnia 22 grudnia 2009 r. sygn. akt II SA/Gd 711/09) i Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela to stanowisko. Mając powyższe na uwadze, przyjąć należało, że organ pierwszej instancji, który wydał decyzję administracyjną (w niniejszej sprawie Prezydent Miasta Gdańska), która następnie została uchylona decyzją organu odwoławczego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (w niniejszej sprawie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku), nie jest uprawniony do wniesienia sprzeciwu od decyzji organu odwoławczego do sądu administracyjnego. W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku – na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a. - orzekł jak w sentencji postanowienia.