III SA/Gd 30/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla, Sędziowie Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędzia WSA Krzysztof Przasnyski (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Dorota Zawiślińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2018 r. sprawy ze skargi "A" na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 9 listopada 2017 r., nr [...] w przedmiocie aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty z dnia 30 czerwca 2017 r., nr [...]; 2. umarza postępowanie administracyjne; 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na rzecz skarżącego "A" kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia 9 listopada 2017 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, po rozpatrzeniu odwołania Dyrektora Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych Województwa, utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia 30 czerwca 2017 r. w przedmiocie odmowy aktualizacji danych w ewidencji gruntów i budynków poprzez zmianę oznaczenia użytku gruntowego dla działki nr [...], położonej w S. gm. S. z Ws - grunty pod wodami powierzchniowymi stojącymi na Wp - grunty pod wodami powierzchniowymi płynącymi. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że przedmiotem postępowania jest ustalenie, czy zbiornik wodny jezioro L., położony na obszarze działki nr [...], należy zaliczyć do gruntów pod wodami powierzchniowymi płynącymi - Wp, o co wnioskuje Dyrektor Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych Województwa, czy do gruntów pod wodami powierzchniowymi stojącymi - Ws, uznając w tym przypadku aktualność danych o ww. działce, zawartych w operacie ewidencji gruntów i budynków. Jednocześnie podkreślił, że kwestia zmiany oznaczenia użytku dla działki nr [...], była przedmiotem postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 22 sierpnia 2014 r. Jednakże okolicznością, uzasadniającą prowadzenie postępowania zainicjowanego wnioskiem z 17 lutego 2016 r. jest przedstawienie nowych dowodów w sprawie, w postaci ekspertyzy hydrologicznej sporządzonej przez M. P., która nie podlegała analizie organów w toku poprzedniego, zakończonego w 2014 r. Organ odwoławczy podzielił stanowisko Starosty, co do braku podstaw do uznania, że ciek wypływający z jeziora L. do jeziora D. stanowi ciek naturalny (w rozumieniu art. 9 ust. 1 pkt 1c ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1121 ze zm.), tj. płynie w sposób ciągły naturalnymi lub uregulowanymi korytami). Stosownie do definicji ujętej w art. 5 ust. 3 pkt 2 ustawy Prawo wodne, wody w jeziorach oraz w innych zbiornikach naturalnych niezwiązanych bezpośrednio w sposób naturalny z wodami płynącymi zalicza się wód stojących, dlatego dane ewidencyjne działki nr [...] z obrębu S. ujawnione obecnie w rejestrze ewidencyjnym są zgodne ze stanem faktycznym istniejącym na gruncie. Z przedłożonych przez wnioskodawcę dowodów nie wynika, że połączenie zbiorników wodnych jeziora L. oraz jeziora D. stanowi ciek naturalnego pochodzenia, co jest warunkiem koniecznym do zakwalifikowania wód jeziora L. do kategorii wód płynących. Dlatego też organ II instancji, stosownie do przepisów § 44, § 45 ust. 1, § 47 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1034 ze zm.) uznał, że w oparciu o przedstawione dokumenty nie ma podstaw do dokonania zmian w danych ewidencyjnych działki nr [...] w żądanym zakresie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na opisaną decyzję z dnia 9 listopada 2017 r., Dyrektor Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych, działający w imieniu Marszałka Województwa, zarzucił naruszenie: - art. 7, art. 8 w zw. z art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.), zwanej dalej "k.p.a.’, poprzez brak zawarcia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione oraz dowodów na których się oparł, utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, a także poprzez całkowite pominięcie zarzutów strony podniesionych w odwołaniu od decyzji organu I instancji, dotyczących wadliwie przeprowadzonego postępowania dowodowego tj. z pominięciem opinii biegłego; - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji Starosty podczas, gdy materiał zgromadzony w sprawie wskazywał na wadliwość stanowiska organu I instancji, a tym samym w sprawie powinien mieć zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a., poprzez uchylenie wadliwej decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, gdyż decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma wpływ na jej rozstrzygnięcie; - art. 75 i art. 80 w zw. z art. 84 § 1 k.p.a., poprzez nieprzeprowadzenie w sprawie postępowania dowodowego z udziałem biegłego z zakresu hydrologii, który to dowód pozwoliłby organowi na ustalenie charakteru jeziora L., co z kolei pozwoliłoby organowi załatwienie sprawy zgodnie z wnioskiem strony; - art. 7 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 1629 ze zm.), zwanej dalej "u.p.g.k.", w zw. z art. 5 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo wodne, poprzez naruszenie obowiązku utrzymywania ewidencji w aktualności zarówno co do stanu prawnego, jak i faktycznego, wobec braku dokonania wnioskowanych zmian w prowadzonej przez organ ewidencji co do charakteru wód jeziora L. Mając na uwadze powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że załatwiając negatywnie wniosek strony o dokonanie zmian w zapisach ewidencji gruntów i budynków, organ dokonał analizy treści dostarczonego wraz z wnioskiem dokumentu - ekspertyzy hydrologicznej przygotowanej przez uprawnionego hydrologa M. P. z przekroczeniem posiadanych uprawnień. Organ, nie posiadający wiadomości specjalnych z dziedziny hydrologii, dokonał bowiem analizy opinii eksperta kwestionując, bez przeprowadzenia jakiegokolwiek dowodu przeciwnego, dokonane przez eksperta ustalenia. Organ uznał, że w załączonym dokumencie brak wystarczających dowodów wskazujących na naturalne pochodzeniu cieku łączącego jezioro L. z jeziorem D., a zatem nie można uznać, że grunty znajdujące się pod jeziorami należy zaliczyć do gruntów znajdujących się pod wodami powierzchniowymi płynącymi. W ocenie strony skarżącej, stanowisko to jest błędne, a decyzja tym samym narusza przepisy postępowania, tj. art. 75, art.80 w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. Służba Geodezyjna i Kartograficzna, stosownie do art. 7 ust. 1 pkt 2a u.p.g.k. jest zobowiązana do rejestracji stanów prawnych i faktycznych nieruchomości. Oznacza to, że powinna dążyć do eliminacji rozbieżności pomiędzy danymi wynikającymi z ewidencji a danymi wynikającymi z przedłożonych organowi dokumentów. Dysponując dowodami wskazującymi, że zgodnie z art. 5 ust. 3 pkt 1 lit. b ustawy Prawo wodne jezioro L. spełnia cechy kwalifikujące je do śródlądowych wód płynących jako mające ciągły naturalny odpływ na poziomie średnim 0,80 l/s-km2 skarżąca złożyła wniosek o dokonanie zmian i doprowadzenie zapisów w ewidencji do stanu zgodnego ze stanem faktycznym. Pomimo przedstawienia niezbędnych dowodów organ uznał, że nie są one wystarczające i nie wprowadził zmian do operatu, pozostawiając go zatem w stanie wadliwości i niezgodności z rzeczywistym stanem faktycznym. W związku z tym, w niniejszej sprawie doszło do naruszenia prawa procesowego i materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. W piśmie procesowym z dnia 25 stycznia 2018 r. Dyrektor Departamentu Środowiska i Rolnictwa Urzędu Marszałkowskiego Województw poinformował, że z dniem 1 stycznia 2018 r. powstało Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie, na rzecz którego Marszałek Województwa utracił kompetencje, wynikające z ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r., poz.1566), związane z gospodarką wodną. W związku z tym, z dniem 1 stycznia 2018 r. została zlikwidowana jednostka organizacyjna - Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych Województwa, która wykonywała zadania wynikające z ww. ustawy, w imieniu Marszałka Województwa. Jednocześnie, na podstawie art. 534 ust.5 pkt 3 i 4 ww. ustawy, Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie, przystąpiło do toczących się postępowań sądowych i administracyjnych, w których stronami są marszałkowie województw oraz kierownicy wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369, dalej powoływana jako "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Natomiast w myśl art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Sąd poddał analizie w pierwszej kolejności to, czy nie wystąpiły przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji, stwierdzając, iż w rozpoznawanej sprawie zaistniała okoliczność, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Zaskarżona decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 9 listopada 2017 r., oraz poprzedzająca ją decyzja Starosty z dnia 30 czerwca 2017 r. dotyczy bowiem sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Dla stwierdzenia, że nastąpiło naruszenie zasady powagi rzeczy osądzonej istotne znaczenie ma istnienie tożsamości obu spraw. Decyzja ostateczna ma bowiem powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, a ponadto tylko między tymi samymi stronami (por. wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 931/09, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Stwierdzenie nieważności decyzji z powodów wskazanych w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. możliwe jest tylko w przypadku stwierdzenia, że istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwiema decyzjami, z których pierwsza jest ostateczna. Aby zaistniała tożsamość sprawy konieczne jest, aby obie decyzje dotyczyły tożsamego podmiotu oraz tożsamego przedmiotu sprawy, przy jednoczesnej tożsamości stanu prawnego jak i faktycznego (por. wyrok WSA w Warszawie z 13 listopada 2013 r., sygn. akt VIII SA/Wa 651/13, publ. j.w.). Z tożsamością sprawy mamy zatem do czynienia w przypadku występowania tych samych podmiotów w sprawie, tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy oraz tego samego przedmiotu, rozumianego jako interesy prawne lub obowiązki, które następnie po wydaniu decyzji stają się prawem nabytym (jego brakiem) lub obowiązkami prawnymi określonych podmiotów. Za ostateczną uznaje się decyzję od której nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 16 k.p.a.). Odwołanie nie przysługuje po pierwsze od decyzji wydanych w II instancji, po drugie od decyzji wydanych w jednoinstancyjnym postępowaniu, po trzecie od decyzji, jeżeli strona uchybiła terminu do wniesienia odwołania i nie przywrócono jej terminu. Jak wynika z akt sprawy, ostateczną decyzją z dnia 22 sierpnia 2014 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, po rozpatrzeniu odwołania Dyrektora Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych Województwa, utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia 24 lutego 2014 r. w przedmiocie odmowy zmiany w ewidencji gruntów i budynków oznaczenia użytku gruntowego dla działki nr [...], położonej w S. z Ws - grunty pod wodami powierzchniowymi stojącymi, na Wp - grunty pod wodami powierzchniowymi płynącymi. Zatem ponownie rozstrzygając w tej samej sprawie, decyzjami z dnia 30 czerwca 2017 r. oraz 9 listopada 2017 r., organy dopuściły się naruszenia zasady powagi rzeczy osądzonej. Okoliczność ta została pośrednio przyznana przez organ w zaskarżonej decyzji. Wskazał on bowiem, że "zagadnienie dotyczące zmiany oznaczenia użytku dla działki nr [...] podlegało rozpoznaniu w postępowaniu administracyjnym, zakończonym wydaniem decyzji przez Starostę z dnia 24 lutego 2014 r. oraz Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 22 sierpnia 2014 r." Analiza akt sprawy wskazuje, iż w istocie pomiędzy postępowaniem zakończonym decyzją z dnia 22 sierpnia 2014 r. a postępowaniem zainicjowanym przez stronę skarżącą wnioskiem z 17 lutego 2016 r. zachodzi tożsamość. Po pierwsze, zarówno w postępowaniu administracyjnym podlegającym kontroli w niniejszej sprawie, jak i w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia 22 sierpnia 2014 r. stroną domagającą się zmian w ewidencji gruntów i budynków była strona skarżąca. Również ten sam był organ administracji publicznej właściwy do rozpoznania w obu sprawach. Tożsamy był również stan prawny istotny dla rozstrzygnięcia w obu porównywanych sprawach. W zakresie stanu faktycznego w obu analizowanych sprawach także zachodzi zbieżność. Zatem stwierdzenie w toku postępowania administracyjnego, iż sprawa administracyjna została już poprzednio rozstrzygnięta inną decyzją administracyjną, powoduje konieczność umorzenia tego postępowania jako bezprzedmiotowego na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części. Niedopuszczalne bowiem jest ponowne rozstrzyganie sprawy już rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, gdyż prowadziłoby to do naruszenia obowiązującej również w postępowaniu administracyjnym zasady res iudicata oraz do wydania decyzji nieważnej z mocy art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. W ocenie Sądu, nie zasługuje na aprobatę pogląd wyrażony w zaskarżonej decyzji, iż przedłożenie ekspertyzy hydrologicznej, jako nowego dowodu w sprawie, który nie podlegał ocenie organów w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną z dnia 22 sierpnia 2014 r., uzasadnia prowadzenie postępowania administracyjnego w trybie zwykłym. Nie ulega bowiem wątpliwości, że decyzja organu administracji publicznej, rozstrzygająca ponownie sprawę wcześniej rozstrzygniętą inną decyzją ostateczną tegoż organu, a nie stanowiąca o uchyleniu tej pierwotnej decyzji na podstawie odpowiednich przepisów k.p.a., jest dotknięta wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.. Ewentualne ponowne rozstrzygnięcie przez organ sprawy załatwionej wcześniej decyzją ostateczną, możliwe jest tylko po uchyleniu pierwszej decyzji w ustalonym przez prawo trybie. Dopóki w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja rozstrzygająca sprawę merytorycznie w sposób ostateczny, kolejne postępowanie dotyczące tej samej materii staje się niedopuszczalne i to niezależnie od prawidłowości tej decyzji. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Wobec powyższego, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. stwierdził nieważność decyzji organów obu instancji. Zgodnie z art. 145 § 3 p.p.s.a. w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2 tej ustawy, sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowanie. Taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie. Stwierdzenie bowiem, iż sprawa administracyjna została już poprzednio rozstrzygnięta inną decyzją administracyjną, powoduje konieczność umorzenia tego postępowania jako bezprzedmiotowego, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., o czym orzeczono w punkcie 2 wyroku. Orzeczenie o kosztach postępowania zostało wydane w oparciu o art. 200 i 209 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Zasądzona od organu odwoławczego na rzecz strony skarżącej kwota odpowiada wysokości uiszczonego wpisu od skargi (200 zł).