III SA/Gd 301/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Anna Orłowska, Sędzia WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz,, Protokolant Kinga Czernis, po rozpoznaniu w dniu 16 lutego 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi K. Sz. na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia 27 lutego 2004 r. nr [...] w przedmiocie zamiaru likwidacji szkoły podstawowej 1. stwierdza, że zaskarżona uchwała w zakresie § 2 została wydana z naruszeniem prawa, 2. w pozostałym zakresie skargę oddala, 3. zasądza od Rady Miasta [...] na rzecz skarżącej K. Sz. kwotę 285 (dwieście osiemdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, 4. stwierdza, że zaskarżona uchwała w zakresie określonym w punkcie 1 wyroku nie może być wykonana. Uchwałą z dnia 27 lutego 2004 r. Nr [...] o zamiarze likwidacji Szkoły Podstawowej Nr [...] w G., ul. [...] oraz o zamiarze powołania Zespołu Kształcenia Podstawowego i Gimnazjalnego z siedzibą w G., ul. [...], w skład którego wejdą Szkoła Podstawowa Nr [...] i Gimnazjum Nr [...] i zamiarze rozwiązania Zespołu Kształcenia Podstawowego i Gimnazjalnego, w skład którego wchodzą Szkoła Podstawowa Nr [...] oraz Gimnazjum Nr [...] Rada Miasta [...] postanowiła, iż z dniem 31 sierpnia 2009r. zamierza się zlikwidować Szkołę Podstawową Nr [...] w G., ul. [...]. Uchwaliła ponadto, że począwszy od roku szkolnego 2004/2005 nie dokonuje się naboru do klas pierwszych Szkoły Podstawowej Nr [...] (§ 2). W § 3 ustalono, że z dniem 1 września 2006 r. zamierza się połączyć Szkołę Podstawową Nr [...]w Gimnazjum Nr [...] w Zespół Kształcenia Podstawowego i Gimnazjalnego z siedzibą w G., u. [...], zaś w § 4 wskazano, że z dniem 31 sierpnia 2009 r. zamierza się rozwiązać Zespół Kształcenia Podstawowego i Gimnazjalnego. W uzasadnieniu wskazano, iż zgodnie z art. 59 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty szkoła publiczna może być zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę, zaś w myśl art. 62 ust. 5 i 5b tej ustawy organ prowadzący szkołę może połączyć szkołę podstawową z gimnazjum w Zespół i rozwiązać Zespół za zgodą Kuratora Oświaty. Następnie podniesiono, że według danych GUS przewiduje się dynamiczny spadek populacji dzieci w wieku szkolnym, zaś największy spadek nastąpi w latach 2003 – 2010. Wraz z malejącą liczbą dzieci w szkołach środki subwencji oświatowej będą mniejsze, a utrzymywanie obecnej liczby placówek będzie wymagało nakładów finansowych miasta. Środki zaoszczędzone będą inwestowane w poszerzenie oferty edukacyjnej gdańskich szkół. Pismem z dnia 11 marca 2005 r. K. Sz. wezwała Radę Miasta [...] do usunięcia naruszenia prawa i uchylenia powyższej uchwały. W odpowiedzi Prezydent Miasta [...] wskazał, iż nie widzi podstaw prawnych do jej uchylenia, gdyż procedura likwidacyjna wynikająca z treści art. 59 ustawy o systemie oświaty została zachowana. Na podstawie uprawnienia wynikającego z art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym K. Sz. wniosła skargę do sądu administracyjnego. W uzasadnieniu wskazała, że w roku szkolnym 2004/2005 naukę w Szkole Podstawowej Nr [...] miał kontynuować jej syn – T. Sz., uczęszczający w poprzednim roku szkolnym do oddziału przedszkolnego tej szkoły. Jednakże § 2 powołanej uchwały zawiera zapis, iż od roku szkolnego 2004/2005 nie dokonuje się naboru do klas pierwszych Szkoły Podstawowej Nr [...]. Skarżąca podniosła, iż stosownie do treści art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty organ winien był zawiadomić ją o zamiarze likwidacji szkoły, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, to jest najpóźniej do dnia 29 lutego 2004 r. Takiego zawiadomienia jednak nie otrzymała, co stanowi naruszenie przepisu art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, a w konsekwencji samoistną podstawę do uchylenia uchwały samorządu o likwidacji szkoły, na co wielokrotnie wskazywano w orzecznictwie sądowym. W konkluzji skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej uchwały. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta [...] wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga zasługiwała na uwzględnienie jedynie w części. W pierwszym rzędzie podkreślenia wymaga fakt, że przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie była wyłącznie tzw. uchwała intencyjna – wyrażająca zamiar przekształcenia i późniejszej likwidacji szkoły. Wprawdzie strona skarżąca zaskarżyła do sądu administracyjnego także uchwałę z dnia 27 maja 2004r. o likwidacji Szkoły Podstawowej nr [...], lecz skarga ta została prawomocnym postanowieniem Sądu z dnia 16 września 2005r. w sprawie III SA/Gd 302/05 odrzucona z powodu nieziszczenia wpisu sądowego. Argumenty zawarte w uzasadnieniu skargi skierowane są jednak przede wszystkim w stosunku do uchwały rozstrzygającej o likwidacji szkoły. W myśl art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz.U.96.67.329 z późn. zmianami) w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej uchwały szkoła publiczna może być zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę, po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, a także odpowiednio o tym samym lub zbliżonym profilu kształcenia ogólnozawodowego albo kształcącej w tym samym lub zbliżonym zawodzie. Organ prowadzący jest obowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców uczniów, właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu. Zgodnie z art. 59 u. 6 ustawy przepis ust. 1 stosuje się odpowiednio w przypadku przekształcenia szkoły lub placówki. Zatem zawarty w uzasadnieniu skargi zarzut dotyczący terminu zawiadomienia rodziców dzieci o zamiarze likwidacji szkoły mógłby mieć znaczenie jedynie dla rozstrzygnięcia sprawy dotyczącej oceny zgodności z prawem uchwały dokonującej likwidacji szkoły. Natomiast podjęcie przez Radę uchwały o zamiarze likwidacji szkoły rodzi dopiero obowiązek zawiadomienia o tym rodziców. Od daty podjęcia takiej uchwały "intencyjnej" można bowiem dopiero mówić o zamiarze powziętym przez ciało kolegialne jakim jest Rada. Badając zgodność z prawem uchwały Sąd nie ma wszakże możliwości rozważania prawidłowości czynności podjętych w okresie po jej uchwaleniu. Żaden z argumentów skargi nie dotyczył zatem w istocie zgodności z prawem zaskarżonej uchwały. Sąd dokonał jednakże z urzędu oceny tej uchwały, dostrzegając naruszenie prawa przez § 2 uchwały, wstrzymujący nabór do klas pierwszych Szkoły Podstawowej nr [...]. Stwierdzić należy bowiem, że art. 59 u. 1 ustawy o systemie oświaty wyraźnie rozróżnia dwa etapy likwidacji szkoły. Pierwszym z nich jest powzięcie przez organ prowadzący zamiaru likwidacji i powiadomienie wymienionych w przepisie osób i organów zainteresowanych, co umożliwić powinno publiczną dyskusję nad zasadnością i sposobem likwidacji. Dopiero w drugim etapie, który następować powinien po okresie umożliwiającym taką dyskusję może zostać podjęta uchwała dokonująca likwidacji szkoły i określająca szczegółowo tryb i sposób tej likwidacji. Zatem dopiero w uchwale likwidacyjnej możliwe i zwykle konieczne jest zawarcie szczegółowych unormowań mających na celu realizację procesu likwidacji. Nie jest natomiast dopuszczalne zawarcie w uchwale "intencyjnej" rozstrzygnięć mających wpływ na uprawnienie obywateli do skorzystania z placówki oświatowej znajdującej się w obwodzie szkolnym, w którym zamieszkuje. Nie ulega wątpliwości, że omawiany zapis uchwały uniemożliwił skarżącej zapisanie dziecka do szkoły, do której powinno ono uczęszczać według obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej uchwały wykazu obwodów publicznych szkół podstawowych. Zatem zaskarżona uchwała narusza art. 59 u. 1 ustawy o systemie oświaty w ten sposób, że w §2 zawiera unormowanie wykraczające poza dopuszczalny zakres regulacji dokonywanej uchwałą w przedmiocie zamiaru likwidacji szkoły publicznej. Ponieważ zaskarżona uchwała w części, w której dostrzeżono naruszenia przez nią prawa nie stanowi aktu prawa miejscowego, zaś niniejsze orzeczenie wydano po upływie roku od jej wydania to nie było możliwości stwierdzenia nieważności uchwały a jedynie stwierdzenia jej wydania z naruszeniem prawa – na podstawie art. 94 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (D.U. z 2001r. nr 142 poz. 1591 z późn. zmianami). Możliwe było rozstrzygnięcie w przedmiocie stwierdzenia wydania jedynie §2 uchwały z naruszeniem prawa - wobec tego, że rozstrzygnięcie zawarte w zakwestionowanej przez sąd części uchwały nie pozostawało z pozostałymi zapisami uchwały w związku o charakterze nierozerwalnym. W tym stanie sprawy Sąd orzekł na podstawie art. 94 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 147§1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) jak w punkcie 1 sentencji wyroku. Wobec stwierdzenia, że zaskarżona uchwała w pozostałej części nie narusza prawa Sąd w punkcie 2 oddalił skargę w pozostałym zakresie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach Sąd orzekł na mocy art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd orzekł o wykonalności zaskarżonej uchwały w części w jakiej uwzględniono skargę co do niej, opierając się na przepisie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.