III SA/Gd 307/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alina Dominiak po rozpoznaniu w dniu 26 sierpnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. W., T. L., M. Z. i D. Z. na uchwałę Rady Gminy Sierakowice z dnia 19 czerwca 2012 r. Nr XIX/221/12 w sprawie uchwalenia Statutu Gminy Sierakowice postanawia: odrzucić skargę w części dotyczącej stwierdzenia nieważności § 42 ust. 1, § 45 ust. 5, § 54 ust. 1, § 55, § 56, § 124 i § 125 zaskarżonej uchwały. M. W., T. L. oraz M. Z. i D. Z. (dalej: "skarżący") wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę Rady Gminy Sierakowice z dnia 19 czerwca 2012 r. Nr XIX/221/12 w sprawie uchwalenia Statutu Gminy Sierakowice (t.j. Dz.Urz. Woj. Pom. z 2019 r. poz. 4464) w części, tj. odnośnie jej § 124 i § 125 w związku z § 54, § 55, § 56, § 42 ust. 1 i § 45 ust. 5 oraz § 1 do § 6 Załącznika Nr 8 do Statutu Gminy. Zaskarżonej uchwale skarżący zarzucili naruszenie art. 11b ustawy o samorządzie gminnym, art. 7-10 k.p.a. oraz art. 61 Konstytucji RP i wnieśli o stwierdzenie jej wadliwości w części dotyczącej ww. postanowień. Zarządzeniem Przewodniczącego wydziału z dnia 27 czerwca 2025 r. skarżący zostali wezwani do nadesłania informacji, czy po wydaniu przez Radę Gminy Sierakowice zaskarżonej uchwały wzywali organ do usunięcia naruszenia prawa, a jeśli tak – do nadesłania pisma kierowanego do organu w terminie 7 dni, pod rygorem odrzucenia skargi. Powyższe wezwanie doręczono M. W. i T. L. w dniu 1 lipca 2025 r., a M. i D. Z. w dniu 4 lipca 2025 r. Skarżący w pismach z dnia 7 lipca 2025 r. wyjaśnili, że w dniach 24 lutego 2025 r. i 28 kwietnia 2025 r. skierowali do Rady Gminy Sierakowice pisma, w których zakwestionowali zgodność z prawem (ustawą o samorządzie gminnym i Kodeksem postępowania administracyjnego) zapisów zaskarżonej uchwały, które regulują zasady prowadzenia Sesji Rady Gminy (ustalania porządku obrad) oraz udostępniania dokumentów Rady Gminy, Komisji i Wójta Gminy. Wskazali, że w pismach tych zawarli wezwanie do usunięcia naruszenia prawa związanego z treścią zapisów zawartych w § 54-56, § 124-125 Statutu Rady Gminy Sierakowice. Skarżący zwrócili uwagę, że skargę wnieśli na uchwałę w sprawie uchwalenia Statutu Gminy Sierakowice w brzmieniu ogłoszonym Obwieszczeniem Nr 1/2019 r. z dnia 3 września 2019 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego teksu zaskarżonej uchwały. W związku ze zmianą przepisów od czerwca 2017 r. nie mieli oni obowiązku wystosowania do organu wezwania do usunięcia naruszenia prawa przed wniesieniem skargi do sądu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Zdaniem organu treść Załącznika Nr 8 do Statutu Gminy Sierakowice jest zgodny z art. 11b ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1465 ze zm., dalej: "u.s.g."). Wyjaśnił, że protokoły z posiedzeń Rady Gminy i jej Komisji, mimo że nie są publikowane w Biuletynie Informacji Publicznej, gdyż przepisy prawa tego nie nakazują, są udostępnianie przez organ jako informacje publiczne na wniosek. Organ nie dopatrzył się również niezgodności z prawem zapisów § 124 i § 125 w związku z § 54-56 i § 42 ust. 1 zaskarżonej uchwały. Skarżący nie wskazali , na czym polega niezgodność ww. zapisów z prawem i jakie ewentualnie przepisy aktów wyższego rzędu zostały naruszone. Za chybione uznał również zarzuty dotyczące niezgodności z prawem § 45 zaskarżonej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznaczają przepisy art. 3-5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej: "p.p.s.a."). Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie między innymi w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż wyżej wskazane, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Gminy Sierakowice z dnia 19 czerwca 2012 r. Nr XIX/221/12 w sprawie uchwalenia Statutu Gminy Sierakowice. W związku ze zmianami wprowadzonymi rozstrzygnięciem nadzorczym Nr NK-III-4131.17.2012.TM Wojewody Pomorskiego z dnia 12 lipca 2012 r. oraz uchwałami Rady Gminy Sierakowice z dnia 17 października 2017 r. Nr XXXV/460/17, z dnia 6 listopada 2018 r. Nr XLVII/623/18, z dnia 28 maja 2019 r. Nr VIII/89/19 i z dnia 25 czerwca 2019 r. Nr IX/106/19 Rada Gminy Sierakowice Obwieszczeniem Nr 1/2019 z dnia 3 września 2019 r. ogłosiła tekst jednolity tekstu Statutu Gminy Sierakowice (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2019 r. poz. 4464). Przed przystąpieniem do merytorycznej oceny zasadności skargi sąd w pierwszej kolejności zobowiązany jest ocenić jej dopuszczalność. Sądowa kontrola przeprowadzona w tym zakresie wykazała, że skarga w części jest niedopuszczalna. Skarżący wnosząc skargę na uchwałę Rady Gminy Sierakowice z dnia 19 czerwca 2012 r. nie wyczerpali szczególnego trybu jej zaskarżenia w części dotyczącej zapisów zawartych w § 42 ust. 1, § 45 ust. 5, § 54 ust. 1, § 55, § 56, § 124 i § 125, których treść nie była zmieniana od 2012 r., a w szczególności po dniu 1 czerwca 2017 r. Z uwagi na datę podjęcia zaskarżonej uchwały w ww. zakresie, tj. w dniu 19 czerwca 2012 r., kwestię terminu do wniesienia skargi i wyczerpania trybu właściwego dla jej wniesienia należało oceniać przez pryzmat regulacji obowiązujących przed 1 czerwca 2017 r., czyli przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935, dalej: "ustawa nowelizująca"). Wynika to z art. 17 pkt 2 ustawy nowelizującej, zgodnie z którym przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9 (tj. p.p.s.a.) oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2 (tj. u.s.g.), w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy. Z powołanej regulacji wynika, że dla ustalenia, jakie brzmienie przepisów art. 52 i art. 53 p.p.s.a. oraz art. 101 u.s.g. należy stosować w danej sprawie, rozstrzygająca jest nie data wniesienia skargi, lecz data wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie z art. 52 p.p.s.a. (w brzmieniu sprzed nowelizacji), skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka (§ 1). Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (§ 2). W przypadku aktów prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, należy również przed wniesieniem skargi do sądu wezwać na piśmie właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa (§ 4). Zgodnie zaś z art. 53 § 2 p.p.s.a. (w brzmieniu sprzed nowelizacji) w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Z cytowanymi wyżej przepisami korespondowało brzmienie art. 101 ust. 1 u.s.g., który przed nowelizacją stanowił, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z przywołanych przepisów wynika, że warunkiem skutecznego zaskarżenia uchwały podjętej przed dniem 1 czerwca 2017 r. jest uprzednie wystąpienie do organu z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, a następnie wniesienie skargi w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na to wezwanie, bądź w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, jeśli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie. Wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa jest wyrazem jednoznacznego niezadowolenia uprawnionego podmiotu z treści danego aktu i jednocześnie bezpośrednią zapowiedzią jego zaskarżenia do sądu administracyjnego. Uprawniony podmiot, składając wezwanie, daje do zrozumienia organowi, aby sam podjął działania zmierzające do przywrócenia stanu zgodnego z prawem, bo w przypadku pozostawienia aktu w kształcie dotychczasowym zostanie uruchomiony tryb sądowego wyeliminowania tegoż aktu z obrotu prawnego. W ten sposób jeszcze przed wszczęciem postępowania sądowego organ ma szansę ocenić zasadność żądania strony i ewentualnie podjąć własne działania zmierzające do "naprawienia" aktu niezgodnego z prawem (wyrok NSA z dnia 10 lutego 2010 r. w sprawie I FSK 1956/08, orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie ulega wątpliwości, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w powyższym przepisie, powinno bezpośrednio poprzedzać skargę do sądu i jest przesłanką dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Dodać należy, odnosząc się do twierdzeń skarżących, że skarżą oni przedmiotową uchwałę z 2012 r. w stanie obowiązującym "na dzień dzisiejszy", że wydanie przez Radę Gminy Sierakowice Obwieszczenia nr 1/2019 z dnia 3 września 2019 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu Statutu Gminy Sierakowice nie ma wpływu na opisany wyżej tryb wniesienia środków zaskarżenia w odniesieniu do tych postanowień Statutu, które uchwalone zostały przed zmianą ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W rozpoznawanej sprawie wniesienie skargi nie zostało poprzedzone wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Wbrew stanowisku skarżących nie można uznać za wezwanie do usunięcia naruszenia prawa powoływanych przez nich pism z dnia 24 lutego 2025 r. i 28 kwietnia 2025 r., znajdujących się w aktach administracyjnych sprawy. W piśmie z dnia 24 lutego 2025 r. skarżący jasno wskazali, że dotyczy ono: "Skargi do Rady Gminy Sierakowice na działalność Wójta Gminy Sierakowice", która została rozpatrzona przez Radę Gminy uchwałą z dnia 10 grudnia 2024 r. Nr VIII/122/2024. W piśmie tym skarżący zarzucili organowi, że nie umożliwił im zapoznania się z kompletem dokumentów zgromadzonych w aktach postępowania ze skargi na działalność Wójta Gminy. Skarżący w ostatnim akapicie sami wskazali, że: "W świetle powyższego składamy do Rady Gminy Sierakowice skargę na działania i zaniechania Wójta Gminy Sierakowice Pana M. K., wnosimy o odczytanie treści niniejszej skargi na sesji Rady Gminy Sierakowice oraz podjęcie uchwały w odniesieniu do złożonej". Natomiast pismo z dnia 28 kwietnia 2025 r., jak wprost wynika z jego treści, zostało złożone: "W związku z wyznaczeniem na dzień 29 kwietnia 2025 roku w porządku Sesji Rady Gminy Sierakowice punktu dotyczącego podjęcia uchwały w sprawie rozpatrzenia skargi na działalność Wójta Gminy Sierakowice w odniesieniu do naszej skargi z dnia 24 lutego 2025 roku (data wpływu 26 luty 2025 rok) po zapoznaniu się z treścią protokołu nr 4/2025 z posiedzenia Komisji Skarg, Wniosków i Petycji Rady Gminy Sierakowice z dnia 19 marca 2025 roku oraz "PROJEKTU" uchwały o uznaniu w/w skargi za bezzasadną niniejszym składamy wniosek o zapoznanie Rady Gminy Sierakowice poprzez publiczne odczytanie na sesji przed przystąpieniem do głosowania naszego Oświadczenia, które przekazujemy w załączeniu". W dołączonym oświadczeniu skarżący wskazali, że nie zgadzają się ze stanowiskiem zajętym przez Komisję Skarg, Wniosków i Petycji Rady Gminy Sierakowice z dnia 19 marca 2025 roku oraz uzasadnieniem załączonym do w/w "Projektu" uchwały. Podnieśli, że działanie Wójta narusza art. 73 k.p.a. oraz § 125 ust. 2 Statutu Gminy Sierakowice. Skarżący w żadnym z powołanych pism nie podnoszą, że zapisy zaskarżonej uchwały są niezgodne z prawem. W piśmie z dnia 28 kwietnia 2025 r. zarzucają Wójtowi Gminy, że jego działania są niezgodne m.in. z § 125 ust. 2 zaskarżonej uchwały. Pisma te nie zawierają też wezwania do usunięcia naruszenia prawa przez organ. Wobec brzmienia art. 101 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 52 p.p.s.a. sprzed nowelizacji, należy zatem stwierdzić, że skarżący nie spełnili przesłanki warunkującej skuteczne wniesienie skargi do sądu administracyjnego. Wniesienie do sądu administracyjnego skargi bez uprzedniego wyczerpania przysługującego środka zaskarżenia, tj. wymaganego przez ustawę wezwania do usunięcia naruszenia prawa powoduje , że jest ono niedopuszczalne i skutkuje odrzuceniem skargi w części na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a., o czym orzeczono jak w sentencji postanowienia.