III SA/Gd 310/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alina Dominiak Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka Sędzia WSA Jolanta Sudoł (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Hanna Tarnawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 maja 2015 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 11 lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego 1. oddala skargę; 2. przyznaje adw. J. K. od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) zawierającą należny podatek od towarów i usług – tytułem wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną skarżącej z urzędu. A. S. (dalej jako: strona, skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 11 lutego 2015 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza [...] z dnia 13 czerwca 2014 r. nr [...], która przyznała stronie zasiłek celowy w miesiącu czerwcu 2014 r. w kwocie 108 zł z przeznaczeniem na zakup okularów. Zaskarżone rozstrzygnięcia zostały podjęte w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Pismem z dnia 14 maja 2014 r. strona zwróciła się o udzielenie pomocy finansowej na zakup okularów progresywnych na kwotę 1.087 zł załączając fakturę z dnia 12 maja 2014 r., nr [...], wycenę z salonu optycznego [...] Salon Optyczny w P. oraz receptę na okulary wraz z "Informacją dla lekarza prowadzącego". Wyjaśniła, że dopiero w dniu 12 maja 2014 r. przeprowadzono u niej kolejne badanie, tym razem w sposób fachowy. Badanie to potwierdziło potrzebę zastosowania okularów progresywnych, gdyż wada wzroku wiąże się z poważnymi problemami zdrowotnymi, a okulary progresywne są niezbędne do prawidłowego funkcjonowania. W związku z ww. wnioskiem organ przeprowadził w dniu 4 czerwca 2014 r. wywiad środowiskowy z którego wynika, że strona prowadzi samodzielnie gospodarstwo domowe. Ma troje dorosłych dzieci, zajmuje jeden pokój na piętrze domu, który jest własnością byłego męża. Parter domu zajmuje jej syn T. z żoną i trójką dzieci. Strona ma ustalony umiarkowany stopień niepełnosprawności, choruje na Parkinsona, jest zarejestrowana w urzędzie pracy jako bezrobotna, nie pracuje. Miesięczny dochód strony to 529 zł z tytułu zasiłku stałego. Ponadto w toku postępowania w dniu 11 czerwca 2014 r. przeprowadzono czynności mające na celu ustalenie kosztu zakupu okularów oraz uzyskanie informacji na temat szkieł progresywnych. Pracownik socjalny odwiedził salony optyczne w P. [...] oraz [...] i uzyskał informacje, że "okulary progresywne nie są koniecznością, klienci noszą je dla wygody i nie wszystkich na nie stać, w zamian można zakupić dwie pary okularów i ich koszt będzie niższy niż jedna para okularów progresywnych". Ponadto pracownicy salonów, przekazali pracownikowi, że domyślają się kogo dotyczy sprawa (vide: treść notatki służbowej z dnia 11 czerwca 2014 r. w aktach administracyjnych sprawy). Burmistrz [...] decyzją z dnia 13 czerwca 2014 r., nr [...] przyznał stronie zasiłek celowy z przeznaczeniem na zakup okularów w miesiącu czerwcu 2014 r. w kwocie 108 zł. Decyzja została wydana na podstawie art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 4, art. 4, art. 8 ust. 1 oraz ust. 3-13, art. 17 ust. 1 pkt 5, art. 39 ust. 1 i 2 oraz art. 106 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej oraz w związku z § 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. W uzasadnieniu organ wskazał, że pismo złożone w dniu 15 kwietnia 2014 r. było wnioskiem o udzielenie kolejnej pomocy na zakup okularów. Decyzją bowiem z dnia 28 kwietnia 2014 r,. nr [...], strona otrzymała pomoc w postaci zasiłku celowego w kwocie 300 zł z przeznaczeniem m.in. na zakup okularów. Organ wyjaśnił, że strona prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe i osiąga dochód miesięczny w wysokości 529 zł tytułem zasiłku stałego, spełniając kryterium uprawniające do przyznania pomocy w postaci zasiłku celowego. Według dokonanych ustaleń przez organ, zakup okularów to koszt około 108 zł, wcześniej przyznany zasiłek celowy wystarczał również na pokrycie kosztów zakupów okularów. Zdaniem organu, nie ma konieczności zakupu droższych okularów progresywnych, gdyż można zakupić dwie pary okularów "do bliży" i "do dali". Podniósł, że zakup okularów progresywnych nie odpowiada celom i możliwościom finansowym pomocy społecznej w P. i zaznaczył, że dysponuje ograniczoną ilością środków finansowych. Odwołanie od decyzji złożyła strona podtrzymując, że okulary progresywne są dla niej niezbędne do normalnego funkcjonowania, nie należą do potrzeb tzw. "wszystkich". Badania i decyzje w tym zakresie podejmuje lekarz specjalista. Niedopuszczalne, a wręcz karalne jest ingerowanie pracowników socjalnych w tą kwestię. W załączeniu do odwołania strona przedstawiła wypowiedź specjalisty odnośnie zastosowania właściwych okularów z jej problemami zdrowotnymi, z której wynika potrzeba zakupu jeszcze dodatkowych okularów do czytania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 11 lutego 2015 r., nr [...], powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji jako zgodną z prawem. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przedstawił szczegółowo stan faktyczny sprawy i dotychczasowy przebieg postępowania. Wskazał za organem I instancji, że strona wcześniej otrzymała pomoc na zakup okularów oraz że żądanie pełnego dofinansowania w drodze zasiłku celowego zakupu okularów progresywnych nie odpowiada celom i możliwościom finansowym ośrodka pomocy w P. Podkreślił, że przedmiotowa decyzja ma charakter uznaniowy. Organ odwoławczy powołał się na treść pisma z dnia 3 lutego 2015 r. MOPS-u w P. dotyczące wysokości środków będących w dyspozycji tego ośrodka na poszczególne rodzaje pomocy, wskazując m.in. że w roku 2014 średnia kwota zasiłku celowego na jedną rodzinę (w tym rodziny wielodzietne) wyniosła 592,66 zł, zaś w przypadku skarżącej była to kwota 808 zł. Stronie przyznano w 2014 r. pomoc w kwocie 1 308 zł (zasiłki celowe i celowe specjalne). Organ odwoławczy podniósł, że strona jest objęta regularną pomocą z MOPS-u, zaś zarzuty odwołania nie mają wpływu na wynik sprawy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku strona wyraziła swoje niezadowolenie nie zgadzając się z rozstrzygnięciem organów, zarzucając im jednocześnie przewlekłość postępowania i wydanie orzeczenia w sposób rażąco niesprawiedliwy i arbitralny. Podniosła, że proponowane okulary "do dali i bliży" nie mogą mieć zastosowania w jej przypadku, gdyż nie obejmują odległości pośrednich, do wykonywania codziennych prac, takich jak np. sprzątanie czy gotowanie. Potrzebne są jeszcze trzecie okulary. Wskazała, że organ otrzymał opinię nieprofesjonalną z zakładu optycznego, którego współwłaścicielką jest lekarka, która wykonała złe badanie. Nie zgodziła się z treścią uzasadnień decyzji organów obu instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniesiono o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Na rozprawie w dniu 28 maja 2015 r. pełnomocnik skarżącej wskazał m.in. na potrzebę przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego w niniejszej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W postępowaniu sądowym badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli jego zgodność z przepisami prawa materialnego i prawidłowość przyjętej przez organ procedury, która doprowadziła do wydania tego aktu. Rozpoznając niniejszą sprawę w świetle tych kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie została podjęta z naruszeniem przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Skarga jest niezasadna. W niniejszej sprawie A. S. kwestionowała decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 11 lutego 2015 r., która utrzymała w mocy decyzję Burmistrza [...] z dnia 13 czerwca 2014 r. udzielającą pomocy społecznej w formie zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup okularów w kwocie 108 zł. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r., poz. 182 ze zm.), zwanej dalej - "ustawą" oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2012 r., poz. 823), dalej jako - "rozporządzenie". Zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy, pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Przepis art. 3 ust. 3 i 4 ustawy stanowi, że rodzaj, forma i rozmiar świadczenia z pomocy powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, przy czym potrzeby osób korzystających z pomocy powinny być uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Analiza powyższej regulacji prowadzi do wniosku, że pomoc społeczna jest instytucją stosowaną wyjątkowo, w sytuacjach, w których obywatel nie jest w stanie sam podołać okolicznościom życiowym. W myśl art. 39 ust. 1 i 2 ustawy, w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. W niniejszej sprawie okoliczności faktyczne pozostawały poza sporem. Jak wynika z dokonanych ustaleń, m.in. w oparciu o aktualny wywiad środowiskowy, który został przeprowadzony w związku z ww. wnioskiem w dniu 4 czerwca 2014 r. strona prowadzi samodzielnie gospodarstwo domowe. Ma troje dorosłych dzieci, zajmuje jeden pokój na piętrze domu, który jest własnością byłego męża. Parter domu zajmuje syn T. z żoną i trójką dzieci. Strona ma ustalony umiarkowany stopień niepełnosprawności, choruje na Parkinsona, jest zarejestrowana w urzędzie pracy jako bezrobotna, nie pracuje. Orzeczeniem z dnia 2 marca 2011r. strona (ur. w 1958 r.) została zaliczona do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności, na stałe. Ponadto w rozpoznawanej sprawie organy ustaliły, że miesięczny dochód strony to 529 zł z tytułu zasiłku stałego. Bezspornym było w sprawie, że skarżąca spełniała kryterium dochodowe, o którym mowa w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. Od dnia 1 października 2012 r. kryterium dochodowe wynosi - 542 zł. Należy w tym miejscu podkreślić, że zaskarżona decyzja nie była decyzją odmowną lecz przyznawała pomoc na zakup okularów w kwocie 108 zł. Jednak kwota udzielonej pomocy była w ocenie skarżącej za niska. Strona przedstawiła fakturę proforma z dnia 12 maja 2014 r., nr [...] Salonu Optycznego [...] i s-ka w G. na okulary progresywne w kwocie 1.087 zł i domagała się jej sfinansowania przez organ pomocy społecznej. Trzeba w tym miejscu wskazać, że poza sporem było, iż decyzją z dnia 28 kwietnia 2014 r., nr [...] Burmistrz [...] przyznał skarżącej pomoc w postaci zasiłku celowego w łącznej kwocie 300 zł z przeznaczeniem na zaspokojenie niezbędnych potrzeb bytowych zakup żywności i odzieży oraz zakup okularów. Kwestionowana obecnie decyzja dotycząca przyznania zasiłku celowego została wydana w dniu 13 czerwca 2014 r. Ponadto, co jest ważne, zapadła w niniejszej sprawie decyzja ma charakter uznaniowy, co wynika z użytego przez ustawodawcę słowa "może". Innymi słowy, decyzja podejmowana jest w ramach tzw. uznania administracyjnego. Oznacza to, że organ administracyjny może podjąć w sprawie rozstrzygnięcie, ale nie ma nakazu ustalenia określonej jego treści. W konsekwencji może również przyznać świadczenie w innym rozmiarze lub odmówić przyznania wnioskowanego świadczenia. Oczywiście element uznaniowości nie świadczy o tym, że decyzja polega na dowolności działania organu. Sądowa kontrola legalności decyzji uznaniowych obejmuje zbadanie, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, tzn. czy organ w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy i rozważył okoliczności mogące mieć wpływ na wybór rozstrzygnięcia. Te wymogi, w ocenie Sądu zostały przez organy orzekające w niniejszej sprawie spełnione. Zdaniem Sądu, organy wypełniły obowiązek wszechstronnego zbadania okoliczności sprawy i ich rozważenia, nie przekraczając przy tym granic uznania administracyjnego. W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji przyznając świadczenie pieniężne uzasadnił swoje stanowisko oraz wskazał na przesłanki, którymi się kierował przy jego przyznawaniu. Organ podniósł, że zgłoszona potrzeba może zostać zaspokojona poprzez posiadanie dwóch kompletów oprawek i szkieł ("do bliży" i "do dali"). Organ ustalił, że koszt zakupu najtańszych okularów "do dali" - 108 zł (vide: wycena dołączona do notatki służbowej z dnia 11 czerwca 2014 r.) i wskazał, że przyznany wcześniejszą decyzją z dnia 28 kwietnia 2014 r. zasiłek celowy przeznaczony m.in. na zakup okularów, pozwalał na pokrycie kosztów ich zakupu. Organ wyjaśnił, że żądanie pełnego dofinasowania znacznie droższych okularów nie odpowiada celom i możliwościom finansowym pomocy społecznej. Jednocześnie organ zaznaczył w uwagach, że wysokość przyznanej pomocy jest wynikiem ograniczonych zasobów finansowych i związanej z tym konieczności ścisłego reglamentowania świadczeń uwzględniających potrzeby wszystkich klientów. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie znalazło podstaw do uchylenia decyzji pierwszo-instancyjnej przyznającej świadczenie, co zresztą wykazało w uzasadnieniu swojej decyzji, w sposób wyczerpujący przedstawiając swoje stanowisko i stan faktyczny sprawy. Oceniając kwotę przyznanej pomocy kwestionowanej przez skarżącą, organ odwoławczy podkreślił, że wysokość świadczenia została przyznana stosownie do posiadanych środków. Ponadto organ powołał się na pismo z dnia 3 lutego 2015 r. MOPS-u z P. zawierające informacje dotyczące wysokości środków będących w dyspozycji ośrodka pomocy w 2014 r. W piśmie tym wskazano m.in., że w roku 2014 średnia kwota zasiłku celowego na jedną rodzinę (w tym rodziny wielodzietne) wyniosła 592,66 zł, zaś w przypadku strony skarżącej była to kwota 808 zł (vide: pismo z dnia 3 lutego 2015 r. w aktach wspólnych organu odwoławczego). Ponadto, w uzasadnieniu organ ten, podobnie jak organ pierwszej instancji zaznaczył, że skarżącej w odrębnej decyzji z dnia 28 kwietnia 2014 r. została przyznana pomoc w formie zasiłku celowego na zakup m.in. okularów. Przy czym, organ odwoławczy prawidłowo w rozważaniach przywołał nie tylko przepisy ustawy o pomocy społecznej, ale również wynikające z nich zasady udzielania pomocy, wskazując m.in., że rozpatrując wniosek i ustalając wysokość świadczenia uwzględnić należy nie tylko interes strony wnioskującej, ale interesy innych osób znajdujących się w trudnej sytuacji materialnej oraz własne środki finansowe. Przyznanie świadczenia z pomocy społecznej dla osoby spełniającej wymogi do jej przyznania nie jest prawem bezwarunkowym i nie wiąże się z przerzuceniem wszelkich kosztów utrzymania na organy pomocy społecznej będące dysponentami środków publicznych. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 19 listopada 2010 r., I OSK 999/10 "uznanie administracyjne obejmuje prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy ustalać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań, a także wysokości środków finansowych przeznaczanych na świadczenia z zakresu pomocy społecznej. Sam fakt zatem spełnienia ustawowych kryteriów nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej zasiłku celowego i to w wysokości zgodnej z jej oczekiwaniem. Z przepisów regulujących tryb przyznawania zasiłku celowego wynika, że udzielając świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej organ kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również przy uwzględnieniu potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwością pomocy społecznej". Dlatego - załatwiając sprawę dotyczącą przyznania zasiłku celowego, organ powinien kierować się interesem obywatela, interesem społecznym oraz własnymi środkami. Uznanie nie pozwala organowi na dowolność w rozstrzygnięciu sprawy, ale też nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 200 r., I SA 945/00-publ. Lex nr 79608). Nie było kwestionowane, że A. S. jest objęta systematyczną pomocą społeczną w różnych formach, co znajduje potwierdzenie w materiale zgromadzonym w aktach administracyjnych czy chociażby w treści ww. pisma z dnia 3 lutego 2015 r. Jednak w ocenie skarżącej pomoc ta jest niewystarczająca. Skarżąca regularnie zgłasza organowi swoje potrzeby i oczekuje ich uwzględnienia. W konsekwencji poczynionych rozważań, Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie może zasługiwać na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzającą nie zostały podjęte z naruszeniem przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Organy zebrały wystarczający materiał dowodowy dla rozstrzygnięcia istoty sprawy i dokonały prawidłowej jego oceny. Na zakończenie można dodać, że powszechnie jest wiadomym, iż na komfort posiadania okularów progresywnych mogą sobie pozwolić jedynie osoby o odpowiednio wysokim statusie materialnym. Odzwierciedla to również treść notatki urzędowej z dnia 11 czerwca 2014 r. sporządzonej w związku z wizytą pracownika socjalnego w salonach optycznych w P. [...] oraz [...] przywołanej na wstępie uzasadnienia. Dlatego bardzo często nawet osoby w podeszłym wieku i ciężko chore muszą funkcjonować w życiu codziennym, korzystając z dwóch rodzajów okularów. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę. O kosztach pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu orzeczono na podstawie art. 250 tej ustawy.