III SA/Gd 318/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Felicja Kajut Sędziowie: NSA Marek Gorski (spr.) WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka Protokolant Sekretarz Sądowy Anna Zegan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2006 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej w G. Jacka Pilcha sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 9 lutego 2006 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania dotyczącego zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 11 stycznia 2006 r. nr [...]. Wójt Gminy [...] decyzją z dnia 11 stycznia 2006 r., nr [...] na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie administracyjne wszczęte z wniosku Prokuratury Rejonowej w C. w sprawie cofnięcia J. Z. zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających do 4,5% alkoholu oraz piwa w prowadzonym przez niego sklepie spożywczo-przemysłowym w M. [...]. Jako uzasadnienie rozstrzygnięcia organ wskazał brak jakichkolwiek przesłanek określonych ustawą z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi do cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Prokurator Rejonowy w C. odwołując się od tej decyzji wskazał, że wystąpił o cofnięcie zezwoleń wydanych na rzecz J. Z. o numerach: 1) [...] na sprzedaż napojów alkoholowych do 4,5% zawartości alkoholu oraz piwo; 2) [...] na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających od 4,5% do 18% alkoholu; 3) [...] na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających powyżej 18% alkoholu. Podstawą złożenia wniosku było zakończone wydaniem prawomocnego wyroku skazującego postępowanie karne, w toku którego ustalono w sposób niewątpliwy, że w sklepie należącym do J. Z. doszło do sprzedaży małoletniemu alkoholu w postaci wina. Prokurator zaznaczył, że organ I instancji po rozpatrzeniu wniosku cofnął zezwolenie oznaczone nr [...] i jednocześnie wydał dwie decyzje umarzające postępowanie w sprawie cofnięcia pozostałych zezwoleń. Zdaniem Prokuratora Rejonowego w C. zapis art. 18 ust. 10 pkt. 1 lit. a ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi nakłada na organ jednoznaczny obowiązek cofnięcia zezwolenia na sprzedaż alkoholu, którego warunki zostały naruszone poprzez dokonanie sprzedaży napojów alkoholowych małoletniemu. Użycie w przepisie zwrotu "napojów alkoholowych" wskazuje, że ustawodawca przewidział konsekwencję w postaci cofnięcia zezwolenia, w przypadku sprzedaży napoju alkoholowego małoletniemu, bez względu na zawartość czystego alkoholu. Jest także oczywiste, że cofnięcie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych o zawartości 4,5 do 18% alkoholu, nie daje gwarancji, że dany podmiot nie dokona sprzedaży małoletnim napojów alkoholowych o innej zawartości czystego alkoholu. Rozdzielanie zatem zezwoleń w przypadku naruszenia ich warunków, ze względu na zawartość alkoholu jest nieracjonalne, sprzeczne z wiedzą i doświadczeniem życiowym oraz zasadami wnioskowania logicznego. Jest również pozbawione podstawy prawnej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...]. utrzymując w mocy decyzję organu I instancji uznało, że zezwolenie nr [...] wydane zostało w odrębnym postępowaniu administracyjnym i należy dokonać oceny realizacji tego zezwolenia, w celu stwierdzenia, czy dokonując sprzedaży napojów alkoholowych objętych tym zezwoleniem nastąpiło naruszenie zasad sprzedaży określonych przez ustawę o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w tym zeznania świadków oraz wyrok Sądu Rejonowego w C., nie pozwala na dokonanie takiego stwierdzenia; nie sprzedano małoletniemu napoju alkoholowego zawierającego do 4,5% alkoholu oraz piwa. Zadaniem organu odwoławczego w takiej sytuacji, postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Prokurator Rejonowy w C. zaskarżył decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego polegające na niezastosowaniu art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi do ustalonego stanu faktycznego. W uzasadnieniu skargi obok argumentów wskazanych już w odwołaniu skarżący podniósł, że zaprezentowane w zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji stanowisko wskazuje na przyjęcie założenia, że co jest zakazane w stopniu mniejszym jest dozwolone w stopniu większym (dalsza sprzedaż dwóch rodzajów napojów alkoholowych w tym o maksymalnej zawartości alkoholu), co jest sprzeczne z zasadą wnioskowania argumentum a minori ad maius. Sprzedaż większego asortymentu alkoholu może wywołać poważne, negatywne skutki dla małoletnich, ich zdrowia i prawidłowego funkcjonowania oraz rozwoju. Skarżący podkreślił, że ryzyko polegające na wątpliwości lub błędnym rozpoznaniu wieku osoby, której sprzedawany jest alkohol w praktyce możliwe jest do wyeliminowania w całości. Gwarantują to uprawnienia wynikające z art. 15 ust. 2 powoływanej ustawy. Zatem wszelkie konsekwencje wynikające z niezachowania należytej ostrożności w tym zakresie, obciążają podmiot naruszający warunki zezwolenia. W ocenie skarżącego zgromadzony przez organ I instancji materiał dowodowy był wystarczający do wydania żądanej decyzji o cofnięciu zezwolenia na sprzedaż każdego rodzaju alkoholu. Tylko taka decyzja daje pełną gwarancję i ochronę praw małoletnich i uniemożliwia podmiotowi ponowne naruszenie zakazu ustawowego. Ustawodawca nie różnicuje napojów alkoholowych, których dotyczy zakaz sprzedaży i podawania nieletnim. Tak też w treści art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a, art. 15 ust. 1 pkt 2 w/w ustawy jak i art. 208 Kodeksu karnego mowa jest o najszerzej określonej kategorii "napojów alkoholowych". Wszelkie zawężanie tego pojęcia, a w konsekwencji wydanie decyzji o ograniczonym zakresie cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, jest pozbawione podstawy prawnej i stanowi naruszenie prawa materialnego. Dalej skarżący wskazał na sprzeczność istniejącą pomiędzy powołaną w decyzji podstawą prawną (art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi) a treścią rozstrzygnięcia. Prokurator Rejonowy w S. powołując się na art. 8 k.p.a. stwierdził, że jakakolwiek sprzedaż napojów alkoholowych małoletnim spotkać powinna się z jednoznaczną postawą organów, która winna zapobiec powtórnemu naruszeniu takiego zakazu. W przeciwnym wypadku i wobec niekonsekwentnej postawy organów administracji w tym samym miejscu alkohol nadal mógłby być sprzedawany. Celem przedmiotowej ustawy jest wychowanie w trzeźwości i przeciwdziałanie alkoholizmowi. Nie sposób jednocześnie realizować postulaty wychowania w trzeźwości młodych ludzi przy jednoczesnym zaniechaniu wypełniania obowiązków, które ustawodawca nałożył na organy administracji. Skarżący powołał się również na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, sygn. akt VI SA 1942/05 (Lex Polonica) w sprawie cofnięcia zezwolenia na sprzedaż wszystkich rodzajów alkoholu na stacjach benzynowych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Zdaniem organu odwoławczego użycie w art. 18 ust. 10 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi zwrotu "zezwolenie" w liczbie pojedynczej, a nie mnogiej przesądza, iż zastosowanie tej sankcji ogranicza się jedynie do zezwolenia, które dotyczy sprzedaży tego rodzaju napojów alkoholowych, które sprzedawane były z naruszeniem ustawy. Organ wskazał, że orzekając o braku przesłanki do cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych należy przywołać normę prawną, która nakazuje cofnięcie tj. art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a w/w ustawy. Natomiast art. 8 k.p.a. oznacza, że działania restrykcyjne wobec obywateli powinny zostać ograniczone jedynie do przypadków jednoznacznie określonych w ustawie. Jeżeli takiej jednoznaczności nie ma, organy Państwa winny się powstrzymać od wkraczania w sferę działalności obywateli. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Sądy administracyjne zgodnie z art.1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W niniejszej sprawie stan faktyczny jest w zasadzie niesporny. Zgodnie z wyrokiem Sądu Rejonowego w C. z dnia 23 marca 2005 r., VI K 125/05. stwierdzono, że w sklepie skarżącego nastąpiła sprzedaż wina osobie małoletniej. Tym samym naruszono ustawę o przeciwdziałaniu alkoholizmowi w sposób obligujący do cofnięcia zezwolenia na sprzedaż alkoholu (por. wyrok NSA z dnia 27 września 2005 r., II GSK 148/05). Przedmiotem sporu jest interpretacja art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Czy sprzedaż napojów alkoholowych małoletniemu stanowi podstawę do cofnięcia pozwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych niezależnie od zawartości czystego alkoholu, czy też upoważnia jedynie do cofnięcia pozwolenia dotyczącego sprzedaży napojów alkoholowych o wyszczególnionej zawartości alkoholu, którego naruszenie dotyczyło. Zgodnie z art. 18 ust. 1 w/w ustawy sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży może być prowadzona tylko na podstawie zezwolenia wydanego przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), właściwego ze względu na lokalizację punktu sprzedaży/.../. Zezwolenia o których mowa wydaje się oddzielnie na następujące rodzaje napojów alkoholowych: 1) do 4,5% zawartości alkoholu oraz na piwo, 2) powyżej 4,5% do 18% zawartości alkoholu (z wyjątkiem piwa), 3) powyżej 18% zawartości alkoholu. Niewątpliwe w przedmiotowej sprawie nastąpiło wydanie trzech takich decyzji w odrębnych postępowaniach administracyjnych. Stosownie do art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a w/w ustawy zezwolenie o którym mowa w ust. 1 organ zezwalający cofa w przypadku sprzedaży i podawania napojów alkoholowych osobom nieletnim, nietrzeźwym, na kredyt lub pod zastaw. Jak zauważył organ ustawodawca posługuje się liczbą pojedynczą. Jednak w ocenie Sądu nie przesądza to o zamiarze ustawodawcy, aby wiązać sprzedaż napojów alkoholowych nieletniemu z konkretną decyzją zezwalającą na sprzedaż napoju alkoholowego o określonej zawartości czystego alkoholu. Art. 18 ust. 1 przedmiotowej ustawy również nie posługuje się liczbą mnogą, ale mówi o "zezwoleniu". Należy uwzględnić możliwość, iż normę o cofnięciu zezwolenia można stosować samodzielnie w przypadku każdego rodzaju zezwoleń określonych w art. 18 ust. 3 w przypadku sprzedaży alkoholu nieletniemu, bez względu na to jaki rodzaj napoju alkoholowego został mu sprzedany. Przy takim założeniu organ administracji publicznej jest zobligowany cofnąć wszystkie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych jakie zostały wydane danemu podmiotowi. Za taką wykładnią może przemawiać fakt, że ustawodawca sam wyraźnie nie wskazał, że naruszenie ustawy skutkuje cofnięciem zezwolenia, które dotyczy określonych napojów alkoholowych. Biorąc pod uwagę jedynie wykładnię gramatyczną analizowanego przepisu uprawnione może być każde z prezentowanych przez strony stanowisk. W takiej sytuacji, dla właściwej interpretacji przepisów mających zastosowanie w sprawie, konieczne jest również korzystanie z wykładni systemowej i funkcjonalnej. Ustawodawca w krótkiej preambule do ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi uznaje życie w trzeźwości za niezbędny warunek moralnego i materialnego dobra Narodu. Temu celowi służyć mają rozwiązania przyjęte w ustawie i zgodnie z nim winny być interpretowane zapisy ustawy. Dla Sądu nie ulega wątpliwości, że sprzedaż alkoholu nieletniemu jest poważnym naruszeniem prawa godzącym w dobro ogólnospołeczne. W orzecznictwie sądów administracyjnych związanym z przedmiotową ustawą daje się zauważyć dość daleko posunięty rygoryzm (por. wyrok NSA z dnia 3 grudnia 1992 r., II SA 530/92, ONSA 1994/2/47; wyrok NSA z dnia 3 marca 1998 r., II SA/Wr 461/97 OWSS 1998/3/76; wyrok z dnia 13 marca 2003 r., II SA 3287/02, Lex nr 156370). Sprzedaż napojów alkoholowych osobie nieletniej stanowi występek w rozumieniu art. 43 w/w ustawy, zaś w ustawie z dnia 26 października 1982 r. o postępowaniu w sprawach nieletnich (t.j. Dz.U. z 2002 r. Nr 11, poz. 109 ze zm.) używanie alkoholu przez osoby, które nie ukończyły 18 roku życia zaliczone zostało do zjawisk demoralizacji. W powołanych wyżej przepisach nie mówi się jaki rodzaj napoju alkoholowego wchodzi w grę. Wynika z tego, iż pojęcie "napój alkoholowy" należy interpretować szeroko, niezależnie od zawartości czystego alkoholu. Również w środkach masowego przekazu podkreśla się szkodliwość spożycia alkoholu zwłaszcza, gdy dotyczy osób niepełnoletnich. Te czynniki wskazują, że pewien automatyzm i rygoryzm przy stosowaniu ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi jest jak najbardziej zamierzony i usprawiedliwiony. Mając to na uwadze, należy podkreślić, że ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi w art. 15 zabrania sprzedaży i podawania napojów alkoholowych osobom do lat 18, nie rozróżniając napojów alkoholowych w zależności od procentowej zawartości alkoholu. Podtrzymanie stanowiska organów w sprawie byłoby sprzeczne w swych konsekwencjach zarówno z celem ustawy jaki i z podejściem systemowym. Jeżeli naruszenie zasad zezwolenia przez sprzedaż określonego rodzaju napoju alkoholowego (w zależności od zawartości alkoholu) prowadziłoby jedynie do cofnięcia zezwolenia tylko w tym zakresie to oznaczałoby, że nie można cofnąć z tej przyczyny zezwolenia osobie, która dysponuje np. zezwoleniem na sprzedaż alkoholu do 4,5% a sprzedaje nieletniemu napoje alkoholowe o zawartości powyżej 18% alkoholu. Wchodziłyby jedynie w grę sankcje za sprzedaż napojów alkoholowych bez zezwolenia. Takie rozumowanie jest nielogiczne oraz nie do przyjęcia w świetle postanowień ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Reasumując Sąd uznaje, że prawidłowa jest interpretacja przepisu art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a w/w ustawy zgodnie z którą sprzedaż osobie nieletniej napojów alkoholowych prowadzi do cofnięcia wszystkich zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych, niezależnie od tego jak duża była zawartość czystego alkoholu ani jakie zezwolenia - z wymienionych w art. 18 ust. 3 w/w ustawy - zostały wydane. Nie zmienia tego faktu okoliczność, iż zezwolenia zostały wydane w różnych postępowaniach administracyjnych. Sąd dopatrzył się również naruszenia art. 105 § 1 k.p.a. przez organ I instancji. Zgodnie z tą regulacją organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z jakichkolwiek przyczyn stało się bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie co do istoty. Jak wynika z poglądów doktryny ukształtowanych przez orzecznictwo sądów administracyjnych, przyczyny bezprzedmiotowości można podzielić na podmiotowe oraz przedmiotowe (zob. B.Adamiak, J.Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H.Beck, Warszawa 2000, str. 428-430). Przyczyną umorzenia postępowania może być m.in. śmierć osoby fizycznej, uchylenie podstawy prawnej do wydania decyzji czy brak przedmiotu rozstrzygnięcia w sprawie. Znaczenie ma odróżnienie przypadków bezprzedmiotowości postępowania od braku przesłanek do uwzględnienia żądania strony (por. wyrok NSA z dnia 6 maja 1988 r., IV SA 251/88, ONSA 1989/1/8). Wójt Gminy [...] uzasadnił swoje rozstrzygnięcie brakiem podstaw do stwierdzenia faktu łamania przepisów w/w ustawy, tj. nieprzestrzeganiem określonych w ustawie zasad sprzedaży napojów alkoholowych. W ocenie Sądu jest to rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, a zatem brak było podstaw do uznania, że postępowanie jest bezprzedmiotowe. Organ odwoławczy nie zwrócił uwagi na tę wadę proceduralną utrzymując decyzję organu niższej instancji. Mając na względzie powyższe okoliczności Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.