III SA/Gd 318/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Sudoł, Sędziowie Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak (spr.), Sędzia WSA Felicja Kajut, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Kinga Czernis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lipca 2014 r. sprawy ze skargi B. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 15 stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia 27 listopada 2013 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] na rzecz skarżącego B. O. kwotę 225 (dwieście dwadzieścia pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Zaskarżoną decyzją z dnia 15 stycznia 2014 r. (nr [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta z dnia 27 listopada 2013 r. (nr [...]), którą organ wymierzył B. O. karę pieniężną w wysokości 5.610 zł za zajęcie prasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z dnia 27 listopada 2013 r. (nr [...]) Burmistrz Miasta, na podstawie art. 20 pkt 8, art. 40 ust. 12, ust. 13 w zw. z ust. 3, art. 40d ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 260), uchwały Nr XXXII/284/2013 Rady Miejskiej w Ł. z dnia 10 kwietnia 2013 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłaty za zajęcie pasa drogowego dla dróg gminnych na obszarze miasta Ł. (Dz. Urz. Woj. Pom. 2013.2121 z dnia 8.05.2013 r.) oraz art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r. poz. 267 – dalej: "k.p.a."), wymierzył B. O. (dalej: "strona", "skarżący") karę pieniężną w wysokości 5.610 zł za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia - dotyczy zajęcia fragmentu pasa drogowego ul. [...], na wysokości posesji nr [...] w Ł., w związku z umieszczeniem w nim dwustronnego urządzenia reklamowego (rower przykryty czarną plandeką z zapisem PIEROGI) o łącznej powierzchni 3,40 m2 (wymiary: 1,70 m x 1,00 m x 2 strony) w terminie od dnia 8.07.2013 roku do dnia 31.08.2013 r., tj. łącznie 55 dni. Organ orzekł, że karę pieniężną należy uiścić w terminie 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna (pkt 2) oraz wskazał, że w przypadku nieterminowego wniesienia kary pobrane zostaną odsetki ustawowe. Kara nieuiszczona w terminie podlega wraz z odsetkami za zwłokę przymusowemu ściągnięciu w trybie określonym w przepisach o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (pkt 3). W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 8 lipca 2013 r. w czasie wykonywanych czynności kontrolnych stwierdzono zajęcie fragmentu pasa drogowego drogi publicznej na odcinku ul. [...] poprzez umieszczenie w nim dwustronnego urządzenia reklamowego - rower przykryty czarną plandeką z obustronnym napisem reklamowym "PIEROGI" o łącznej powierzchni 3,40 m2 (wymiary: 1,70 m x 1,00 m x 2 strony) na wysokości posesji nr [...] w Ł. - której współużytkownikiem wieczystym w 1/2 części jest B. O., bez wymaganego zezwolenia. W lokalu nr [...] prowadzona była działalność gospodarcza - pierogarnia. Przedmiotowa reklama pozostawała przy budynku nr [...] do dnia 31 sierpnia 2013 r., co zostało również udokumentowane fotograficznie. Podczas kolejnej kontroli w dniu 2 września 2013 r. stwierdzono, że reklama została w sposób trwały usunięta z fragmentu pasa. W myśl art. 40 ust. 12 pkt 2 ustawy o drogach publicznych za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi - zarządca drogi wymierza w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty za zajęcie pasa drogowego. Wysokość opłat za zajęcie pasa drogowego ustaliła Rada Miejska w Ł. uchwałą Nr XXXII/284/2013 z dnia 10 kwietnia 2013 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłaty za zajęcie pasa drogowego dla dróg gminnych na obszarze miasta Ł. Zgodnie z ust. 4 pkt 3 załącznika nr 1 do niniejszej uchwały, opłata za umieszczenie w pasie drogowym stoiska handlowego i gastronomicznego wynosi 3,00 [zł/1m2 x dzień]. W związku z tym kara za umieszczenie przez stronę reklamy o pow. 3,40 m2 przez okres 55 dni wynosi 5.610 zł. Strona odwołała się od tej decyzji zarzucając, że wydano ją z naruszeniem art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. Podkreśliła, iż przedłożyła organowi administracyjnemu pozwolenie na usytuowanie stojaka. Z kolei rower zabezpieczony był plandeką przed warunkami atmosferycznymi. Skoro uzyskała zgodę na stojak do roweru, brak jest podstaw do obciążenia strony kosztami rzekomej reklamy. Nadto organ wydał podobną decyzję (nr [...]), w związku z czym doszło od dwukrotnego ukarania za reklamę na tym samym terenie. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 15 stycznia 2014 r. (nr [...]), na postawie art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j.: Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.), art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 40 ustawy o drogach publicznych, utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że w myśl art. 40. ust. 1 ustawy o drogach publicznych zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Stosownie zaś do art. 40 ust. 2 tej ustawy zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy: 1) prowadzenia robót w pasie drogowym; 2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego; 3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam; 4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3. Przepis art. 40 ust. 3 powoływanej ustawy stanowi, że za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę, która ustalana jest jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego, przy czym zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień (ust. 4). Natomiast art. 40 ust. 12 pkt 2 ustawy stanowi, że za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi wymierza się karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty za zajęcie pasa drogowego. Definicję pasa drogowego zawiera art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych - jest to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Z kolei drogę stanowi budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym (art. 4 pkt 2). Z mapy ewidencyjnej wynika, że nieruchomość nr [...] zabudowana jest budynkiem nr [...], położonym przy ul. [...], przylegającym bezpośrednio do pasa drogowego ul. [...] w Ł. Stąd też nie ma wątpliwości, co do okoliczności znajdowania się przedmiotowego roweru w pasie drogowym. W ocenie organu odwoławczego plandeka umieszczona na tym rowerze z napisem PIEROGI wraz z podaną ceną stanowiła reklamę w rozumieniu art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych. Napisy na plandece nie są znakami w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach ani znakami informującymi o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę. Z dokumentacji zdjęciowej wynika, że główną funkcją plandeki była właśnie funkcja informacji wizualnej a nie zabezpieczenie przed warunkami atmosferycznymi. Potwierdza to fakt, że rower przez cały okres od dnia 8 lipca 2013 r. do dnia 31 sierpnia 2013 r. pozostawał w jednym miejscu. Strona uzyskała zgodę organu pierwszej instancji na umieszczenie stojaka na rowery, nie uzyskał natomiast zezwolenia na umieszczanie w pasie drogowym reklamy. Odnosząc się do twierdzenia o dwukrotnym obciążeniu strony karą pieniężną, organ odwoławczy wyjaśnił, że wskazana w odwołaniu decyzja nr [...] dotyczyła wymierzenia kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi na wysokości posesji nr [...] - a nie jak w niniejszej sprawie na wysokości posesji nr [...]. Ponadto organ odwoławczy uznał pozostałe zarzuty odwołania za nietrafne i wskazał, że decyzja o nałożeniu kary za zajęcie pasa drogowego była zasadna. B. O. zaskarżył powyższą decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, domagając się jej uchylenia. Zaskarżonej decyzji zarzucił: - błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawą wydania zaskarżonej decyzji; - naruszenie art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. poprzez rozpatrywanie sprawy sprzecznie z tymi przepisami; - nie udzielnie odpowiedzi w sprawie wydania kserokopii protokołu dokumentów jak również płyty CD - jeżeli organ odmawiał wydania kserokopii czy płyt CD, to winien wydać stosowane postanowienie w tym zakresie od którego skarżący mógłby sią odwołać - wobec czego został pozbawiony udziału w sprawie; - naruszenie art. 40 ustawy o drogach publicznych poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie; - naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nie rozstrzygniecie wniosku o umorzenie postępowania, gdy organ winien wydać postanowienie. Uzasadniając skargę stwierdził, że spełnił wszelkie warunki uzyskał zgodę na stojak do rower i dlatego nie powinien być obciążonych kosztami rzekomej reklamy. Plandeka osłaniała i zabezpieczała rower przed warunkami atmosferycznymi. Nie można zakazać komuś umieszczani określonych napisów na takiej plandece. Nadal twierdził, że organ obciążył go dwukrotnie za reklamę na tym samym terenie (decyzja nr [...]). Wspomniał, że w tle rozstrzygnięcia jest konflikt z burmistrzem, który jest właścicielem sąsiedniej nieruchomości. Dalej wskazał, że zgodnie z orzecznictwem organy nie mogą ograniczać się tylko do udzielenia informacji prawnej poprzez wskazanie bądź zacytowanie przepisów, lecz winny podawać również "niezbędne wyjaśnienia" co do treści przepisów oraz udzielać "wskazówek", jak należy postąpić w danej sytuacji, aby uniknąć szkody. Tymczasem organy orzekające w sprawie nie udzieliły odpowiedzi i nie udostępniły mu płyty CD lub w wersji papierowej zdjęć dotyczących przedmiotowej sprawy. Jego zdaniem odmowa winna nastąpić w formie postanowienia, od którego mógłby się odwołać. Co istotne, w sprawie skarżący posiada zezwolenie na usytuowanie stojaka na rower i mógł postawić tam rower chroniąc go plandeką. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270) - dalej zwanej "p.p.s.a." - polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych decyzji administracyjnych. Oznacza to, że sąd administracyjny ocenia po pierwsze, kompetencję organu do wydania konkretnego rozstrzygnięcia, po wtóre - poprawność proceduralną, po trzecie zaś, zgodność decyzji z prawem materialnym. W przypadku stwierdzenia takiego naruszenia sąd uchyla zaskarżoną decyzję bądź stwierdza jej nieważność albo wydanie z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 p.p.s.a.), natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.). Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, przy czym może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie (art. 133 § 1 w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a.). Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W myśl natomiast w myśl art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W tak określonym zakresie kognicji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 15 stycznia 2014 r. (nr [...]) utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta z dnia 27 listopada 2013 r. (nr [...]) orzekającą o wymierzeniu skarżącemu kary pieniężnej w wysokości 5.610 zł za zajęcie prasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, w związku z umieszczeniem w nim dwustronnego urządzenia reklamowego (rower przykryty czarną plandeką z zapisem PIEROGI). Materialnoprawną podstawę wydanych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 260 ze zm.), zwanej dalej "ustawą" oraz uchwały Nr XXXII/284/2013 Rady Miejskiej w Ł. z dnia 10 kwietnia 2013 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłaty za zajęcie pasa drogowego dla dróg gminnych na obszarze miasta Ł. (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2013 r., poz. 2121). W myśl art. 40 ust. 12 ustawy za zajęcie pasa drogowego: 1) bez zezwolenia zarządcy drogi; 2) z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi; 3) o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi - zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6, tj. opłaty za zajęcie pasa drogowego, ustalanej w zależności od sposobu i celu zajęcia tego pasa. Zgodnie bowiem z art. 40 ust. 2 ustawy zezwolenie na zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg dotyczy: 1) prowadzenia robót w pasie drogowym; 2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego; 3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam; 4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3. Za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę (art. 40 ust. 3 ustawy), która wyliczana jest w sposób odmienny dla każdego z wymienionych w art. 40 ust. 2 pkt 1-4 ustawy rodzajów zajęcia pasa drogowego. I tak, opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 1 i 4, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego, przy czym zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień (art. 40 ust. 4 ustawy). Z kolei zgodnie z art. 40 ust. 5 ustawy opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 2, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego pobieranej za każdy rok umieszczenia urządzenia w pasie drogowym, przy czym za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim przez okres krótszy niż rok opłata obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim. Stosownie do art. 40 ust. 6 ustawy opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 3, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Mając powyższe na uwadze należy dojść do wniosku, że skoro kara pieniężna za samowolne zajęcie pasa drogowego jest wielokrotnością opłaty należnej za legalne (zgodne z uzyskanym zezwoleniem) zajęcie pasa drogowego, to na organie inicjującym i prowadzącym postępowanie w sprawie wymierzenia kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia ciąży obowiązek bezwzględnego (jednoznacznego) ustalenia: 1/ sposobu takiego zajęcia, tj. ustalenia jaki konkretnie – spośród wymienionych w art. 40 ust. 2 ustawy – przedmiot (obiekt, urządzenie, reklama) został w nim zlokalizowany, a następnie 2/ rozmiaru takiego zajęcia oraz 3/ okresu (liczby dni) dokonanego zajęcia pasa drogowego. Te właśnie okoliczności, jako okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy dotyczącej nałożenia karnoadministracyjnej sankcji za samowolne zajęcie pasa drogowego winny każdorazowo podlegać stwierdzeniu (ustaleniu) przez organ w toku prowadzonego w tym przedmiocie postępowania wyjaśniającego. Z materiału dowodowego wynika, że postępowanie administracyjne zostało wszczęte z uwagi na umieszczenie w pasie drogowym ul. [...] na wysokości posesji [...] w Ł. dwustronnego urządzenia reklamowego (rower z plandeką zawierającą wizualną informację). Jak zostało powyżej wskazane, obok właściwego sklasyfikowania przedmiotu umieszczonego w pasie drogowym oraz okresu jego umieszczenia w pasie drogowym do elementów stanu faktycznego, które mają istotne znaczenie dla prawidłowego wymierzenia kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zaliczyć należy ustalenia wskazujące na rzeczywisty rozmiar bezprawnego zajęcia pasa drogowego. Elementem kalkulacyjnym – kształtującym wysokość opłaty – jest w każdym przypadku zajęcia pasa drogowego przez dany przedmiot (urządzenie, obiekt, reklamę), jego rzut poziomy w relacji do powierzchni zajmowanego pasa, natomiast w odniesieniu do reklamy - jej powierzchnia. Mając powyższe na uwadze należy wskazać, że w materiale dowodowym znajduje się "Protokół z kontroli zajęcia pasa drogowego", sporządzony dnia 8 lipca 2013 r., z którego wynika, że "(...) w czasie terenowej kontroli zajęcia pasa drogowego ul. [...] (deptak) stwierdzono zajęcie fragmentu pasa drogowego przy "pierogarnii", na wysokości posesji nr [...], poprzez usytuowanie 2xstronnej reklamy (rower z czarną plandeką z napisami "pierogi") bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi". Ponadto, do materiału dowodowego zostały załączone kserokopie fotografii wykonanych w dniach: 8, 9, 19, 22, 23, 29, 30 lipca 2013 r. oraz 19, 23, 24, 26, 27, 28, 29, 31 sierpnia 2013 r., przedstawiające perspektywę ul. [...] w Ł. wraz ze znajdującą się "Pierogarnią" i zaparkowanym przy niej rowerem przykrytym płachtą zawierającą wizualną informację. W aktach znajduje się także "Protokół z kontroli zajęcia pasa drogowego", sporządzony dnia 2 września 2013 r., z którego treści wynika, że "podczas kontroli zajęcia pasa drogowego ul. [...] (deptak) w dniu 02.09.2013 r. (poniedziałek) stwierdzono, iż została usunięta w sposób trwały, 2xstronna reklama z napisem "pierogi" (rower z czarną plandeką). Wymiary reklamy: szer. 1,70 m x wys. 1,00 m = 1,70 m x 2 strony = 3,40 m²". W ocenie Sądu zgromadzony przez organy (opisany powyżej) materiał dowodowy nie daje podstawy do przyjęcia za wiarygodne ustaleń dotyczących – przyjętej do wyliczeń – powierzchni zajęcia pasa drogowego (wymiarów nałożonej na rower plandeki). Trudno bowiem przyjąć, że w trakcie kontroli w dniu 2 września 2013 r., podczas której stwierdzono fakt usunięcia reklamy, jednocześnie ustalono wymiary reklamy. Ustalenia te w sposób oczywisty są ze sobą sprzeczne i wykluczają się – nie można bowiem dokonać obmiaru tego, co nie istnieje bowiem już zostało usunięte z pasa drogowego. Dodatkowo w tym kontekście także należy podnieść, że walor dowodowy opisanych w ww. protokole wymiarów reklamy osłabia fakt, że informacja ta została zapisana innym kolorem atramentu, co w istocie może sugerować, że dopisano ją dowolnie, post factum sporządzenia i podpisania protokołu kontroli. Także na podstawie zgromadzonej na okoliczność zobrazowania opisanego zajęcia pasa drogowego dokumentacji fotograficznej nie można stwierdzić prawidłowości przyjętej przez organ za podstawę naliczenia przedmiotowej kary powierzchni plandeki. Na znajdujących się w aktach sprawy wydrukach zdjęć brak jest bowiem jakiegokolwiek zobrazowania dokonanych i przyjętych wymiarów plandeki, co było możliwe choćby przez sfotografowanie obok mierzonego obiektu "metrówki" z widniejącą podziałką lub sfotografowanie innego instrumentu pomiarowego i widniejących na nim wyników pomiaru. Oceniając legalność zaskarżonych decyzji, należy zatem wskazać, że kary pieniężne, wymierzane za naruszenie przepisów o drogach publicznych, są ustalane i wymierzane decyzją administracyjną, stanowiącą rezultat postępowania administracyjnego. Fakt natomiast, że w postępowaniach tych mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267), zwanej dalej "k.p.a.", ma ten skutek, że zobowiązuje organy administracji publicznej do zachowania standardu postępowania wyjaśniającego określonego w szczególności przepisami art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zgodnie bowiem z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W myśl natomiast art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Stosownie zaś do art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Mając powyższe na uwadze, brak wiarygodnych ustaleń poczynionych przez organy w zakresie stwierdzenia powierzchni zajęcia pasa drogowego przez przedmiotową plandekę, stanowi w ocenie Sądu naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (ustalenie wysokości kary za samowolne zajęcie pasa drogowego). Odnosząc się do treści skargi i dokonując oceny legalności zaskarżonych decyzji pod kątem uznania - przykrywającej rower zaparkowany na wysokości Pierogarnii prowadzonej przez skarżącego w Ł. przy ul. [...] - plandeki z obustronnym napisem "Pierogi od 9,90" (oraz jednostronną grafiką przedstawiającą logo zespołu The Rolling Stones "Tongue and Lip Design" zmodyfikowane poprzez umieszczenie pieroga na języku) za reklamę, Sąd pragnie przede wszystkim wskazać, że o tym, co jest reklamą, a co reklamą nie jest, decydują przepisy ustawy o drogach publicznych, która w art. 4 pkt 23 zawiera definicję legalną tego pojęcia. W myśl tego przepisu reklama to nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi, niebędący znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę. W orzecznictwie przyjmuje się, że z normatywnego pojęcia reklamy wynika, iż jej istota zawiera się w kierowanych na zewnątrz treściach podanych w dowolnej wizualnej formie, a nie w rodzaju konstrukcji, na której te treści są prezentowane. Elementy konstrukcyjne i zamocowania umożliwiają i mają na celu przedstawienie określonej informacji przez nośnik, jak najszerszemu kręgowi odbiorców (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 71/08, LEX nr 489101 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 lutego 2013 r., sygn. akt VI SA/Wa 1425/12, LEX nr 1324062). Reglamentacji prawnej, polegającej na uzyskaniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego podlega "umieszczenie" w pasie drogowym reklamy (art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy). W związku z tym w orzecznictwie wyrażany jest pogląd, że "dokonując wykładni, a następnie stosując art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy, trzeba mieć na uwadze, że przepisy prawa nie wyłączają - co do zasady - możliwości wykorzystywania pasa drogowego do parkowania pojazdów (art. 1 ustawy). Odróżnić należy zatem zaparkowanie pojazdu, na którym znajduje się reklama, od zajęcia pasa drogowego - przez umieszczenie w pasie drogowym reklamy. Tak więc nie każde zaparkowanie pojazdu - mimo że znajdują się na nim reklamy - wymaga uprzedniego uzyskania zezwolenia zarządcy drogi" (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1989/12, LEX nr 1450743). O "umieszczeniu" reklamy w pasie drogowym decydują zatem każdorazowo konkretne okoliczności faktyczne występujące w danej sprawie, a zatem "każdy przypadek, w którym w granicach pasa drogowego parkują pojazdy wraz z umieszczonymi nań reklamami, musi być rozpatrywany indywidualnie" (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2006 r., sygn. akt I OSK 1408/05, LEX nr 281425). Mając powyższe na uwadze, w okolicznościach niniejszej sprawy, organy w sposób prawidłowy uznały za reklamę plandekę z obustronnym napisem ("Pierogi od 9,90") oraz jednostronnym obrazem (przedstawiającym m.in. pieroga), umieszczoną na rowerze, zaparkowanym w poprzek pasa drogowego (na ul. [...] w Ł.) na wysokości posesji nr [...], bezpośrednio przy wejściu do Pierogarnii prowadzonej przez skarżącego. W ocenie Sądu splot zaistniałych okoliczności sprawy daje podstawę do przyjęcia, że przedmiotowa plandeka, zarówno pod względem materialnym, jak też funkcjonalnym, stanowiła reklamę, której legalne umieszczenie winno nastąpić na podstawie wydanej decyzji administracyjnej. Należy wskazać, że o umieszczeniu reklamy w pasie drogowym decyduje jej zlokalizowanie w przestrzeni nad wydzielonym pod drogę pasem terenu w taki sposób, że zawarta tam informacja jest widoczna dla użytkowników drogi. Jak wynika ze zgromadzonej dokumentacji fotograficznej przedmiotowa plandeka (jako nośnik informacji wizualnej) została rozłożona na rowerze (czyli konstrukcji umożliwiającej jej umocowanie) i umiejscowiona w polu widzenia użytkowników drogi (tj. pasie drogowym drogi publicznej ul. K. w Ł.). Zestawienie natomiast treści informacji słownej i graficznej zamieszczonej na plandece, z jej umiejscowieniem (u wejścia do Pierogarnii), a także sposobem jej umiejscowienia (w poprzek ul. [...]) świadczy o tym, że jej ekspozycja w pasie drogowym w sposób oczywisty musiała zwracać uwagę jak największej ilości przechodniów na Pierogarnię, w której skarżący prowadził działalność i tym samym mogła zachęcać do skorzystania z oferty gastronomicznej Pierogarnii. Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, w ocenie Sądu, nie można uznać, że taka ekspozycja plandeki zamocowanej na rowerze świadczy o dopuszczalnym (bez wymaganego zezwolenia) korzystaniu z drogi publicznej zgodnie z jej przeznaczeniem na podstawie art. 1 ustawy. Należy wskazać, że ze znajdującej się w aktach sprawy dokumentacji fotograficznej wynika, że plandeka reklamowa umieszczona na rowerze wielokrotnie zajmowała pas drogowy w opisany powyżej sposób w okresie lipca i sierpnia 2013 r. Nie sposób natomiast dać wiary prezentowanej przez skarżącego w postępowaniu przed organami i skardze argumentacji, że w ten sposób "rower był zabezpieczony przed warunkami atmosferycznymi". Z dokumentacji fotograficznej wynika, że plandeka reklamowa była umieszczona na rowerze w warunkach atmosferycznych, które – zgodnie z zasadami doświadczenia życiowego – nie stanowią zagrożenia dla rowerów, zaś plandeka ochraniająca rower nie jest standardowym wyposażeniem i nie znajduje powszechnego zastosowania. Chcąc chronić zaparkowany w stojaku przed Pierogarnią rower skarżący winien był pozbawić plandekę ochronną wszelkich treści posiadających konotacje z prowadzoną w tym miejscu działalnością gastronomiczną. W ocenie Sądu należy przyjąć, że umieszczenie na rowerze plandeki stanowiącej nośnik informacji wizualnej, wyczerpuje - w okolicznościach niniejszej sprawy – przesłanki uznania jej za reklamę w rozumieniu art. 4 pkt 23 ustawy. Stanowi to przypadek ograniczenia w powszechnym dostępie do drogi publicznej, o którym mowa w art. 1 ustawy, z uwagi na wyczerpanie przesłanek określonych w art. 40 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 1 ustawy. W rozpoznawanej sprawie rower wraz z okrywającą go plandeką reklamową, w sytuacji zaparkowania i zajęcia pasa drogowego, stanowi wypełnienie przesłanki "umieszczenia reklamy w pasie drogowym", gdyż celem użycia przedmiotowej plandeki było przekazanie użytkownikom drogi konkretnej (zindywidualizowanej do oferty prowadzonej przez skarżącego działalności) wizualnej informacji związanej prowadzonym w tym miejscu lokalem gastronomicznym, a zatem – w przypadku braku zezwolenia na zajęcie pasa drogowego – opisana sytuacja nie wskazywała na korzystanie z drogi publicznej zgodnie z jej przeznaczeniem na zasadach określonych w art. 1 ustawy. Końcowo, w tym miejscu należy dodać, że w orzecznictwie prezentowane jest stanowisko, iż nie można aprobować ewidentnych prób obchodzenia przepisów prawa, w tym przepisów dotyczących zajmowania pasa drogowego bez zezwolenia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2006 r., sygn. akt I OSK 1408/05, LEX nr 281425). Sąd nie podzielił również zasadności zarzutów skarżącego dotyczących naruszenia przepisów postępowania poprzez nie udzielenie mu odpowiedzi w sprawie wydania kserokopii protokołu dokumentów jak również płyty CD oraz dotyczących nie rozpoznania wniosku o umorzenie postępowania. Należy wyjaśnić, że pismem z dnia 6 listopada 2013 r. skarżący zwrócił się z wnioskiem do organu o "przegranie na płytę lub w wersji papierowej wydanie za odpłatnością zdjęć dotyczących przedmiotowej sprawy", natomiast w dniu 14 listopada 2013 r. został skutecznie poinformowany na podstawie art. 10 § 1 k.p.a. o możliwości zapoznania się w wyznaczonym terminie do zapoznania się z materiałem dowodowym i wypowiedzenia się w tym zakresie. W opisanej sytuacji należy przyjąć, że – jakkolwiek organ I instancji nie poinformował skarżącego o braku podstawy prawnej do pozytywnego rozpoznania jego żądania – to jednak umożliwił skarżącemu czynny udział w postępowaniu i możliwość zapoznania się i wypowiedzenia w sprawie przed wydaniem decyzji. Skarżący zapoznając się z aktami sprawy mógł zatem na zasadach art. 73 k.p.a. korzystać z prawa do udostępnienia akt. Ponadto, złożony przez skarżącego wniosek o umorzenie wszczętego postępowania w sprawie wymierzenia kary za samowolne zajęcie pasa drogowego nie mógł zostać uwzględniony, gdyż w sprawie nie zachodziły okoliczności uzasadniające umorzenie ww. postępowania. Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania w sytuacji, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza powstanie sytuacji, w której sprawa administracyjna przestaje istnieć. Aby taki stan rzeczy zaistniał nastąpić musi takie zdarzenie prawne lub faktyczne, które spowodowałoby, że przestała istnieć ta szczególna relacja między faktem (sytuacją faktyczną danego podmiotu) a prawem (sytuacją prawną danego podmiotu), z którą prawo materialne łączy obowiązek konkretyzacji normy w postaci wydania decyzji administracyjnej (zob. wyrok WSA w Łodzi z dnia 18 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 1194/12, LEX nr 1326028). Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła, gdyż postępowanie administracyjne zostało wszczęte w przedmiocie ustalenia kary pieniężnej za samowolne zajęcie pasa drogowego przez skarżącego poprzez umieszenie w nim roweru z plandeką reklamową, natomiast złożone do wniosku wyjaśnienia i dokumenty dotyczące posiadanego zezwolenia na ustawienie stojaka do roweru oraz wskazywane powody wykorzystywania plandeki, nie czyniły w żadnym wypadku podstawy do zakończenia przez organ tego postępowania poprzez jego umorzenie (tj. w sposób określony w art. 104 § 2 in fine k.p.a.). Bezzasadny jest również podnoszony zarzut o dwukrotnym nałożeniu na skarżącego kary za tę samą reklamę. Powoływana w skardze decyzja o nr [...] została wydana przez Burmistrza Miasta w tym samym dniu (tj. 27 listopada 2013 r.), jednakże dotyczy innej sprawy administracyjnej - nałożenia na skarżącego kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, tj. zajęcia fragmentu pasa drogowego ul. [...], na wysokości posesji nr [...] w Ł., w związku z umieszczeniem w nim jednostronnego urządzenia reklamowego (tablica reklamowa: "[...]"). Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Ponownie rozpoznając sprawę, organy administracji uwzględnią wyrażoną przez Sąd ocenę prawną. Orzeczenie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji znajduje oparcie w przepisie art. 152 p.p.s.a. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.