III SA/Gd 322/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Orłowska Sędziowie: Sędzia WSA Alina Dominiak (spr.) Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak Protokolant Starszy sekretarz sądowy Anna Zegan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi O. N. na decyzję Wojewody z dnia 3 marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku dla bezrobotnych uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Powiatu [...] z dnia 2 lutego 2017 r. nr [...]. Wojewoda decyzją z dnia 3 marca 2017 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 10 ust. 7 pkt 2, art. 71 ust. 1-2, 6 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2016 r., poz. 645 ze zm.), w pkt 1 - uchylił decyzję Starosty Powiatu z dnia 2 lutego 2017 r. nr [...], odmawiającą przyznania O. N. prawa do zasiłku dla bezrobotnych i w pkt 2 – odmówił przyznania w/w prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 19 grudnia 2016 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w dniu 25 stycznia 2016 r. O. N. została zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku dla bezrobotnych, gdyż nie wylegitymowała się wymaganym okresem uprawniającym do zasiłku. Zgodnie z przedłożonym świadectwem pracy zatrudnienie strony w "A" Sp. z o.o. trwało od dnia 9.09.1980 r. do dnia 28.02.2010 r. W dniu 19 grudnia 2016 r. O. N. wystąpiła o przyznanie prawa do zasiłku dla bezrobotnych wskazując , że zatrudnienie w [...] trwało od 1 marca 2010 r. do 15 stycznia 2016 r. – do momentu złożenia przez nią wypowiedzenia. Powołując przepisy ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy organ stwierdził, że podstawowym warunkiem do uzyskania prawa do zasiłku dla bezrobotnych jest zatrudnienie przez wyznaczony przez ustawę okres, osiąganie w tym czasie wynagrodzenia w odpowiedniej wysokości, tj. w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę oraz opłacanie składek na Fundusz Pracy. Warunki te muszą zaistnieć łącznie. Organ stwierdził, że z dokumentów zebranych w sprawie wynika, że O. N. nie spełnia wymogów art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy, niezbędnych do przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych, ponieważ nie udokumentowała co najmniej 365-dniowego okresu uprawniającego do zasiłku, przypadającego w przedziale czasowym 18 miesięcy poprzedzających rejestrację w Urzędzie Pracy, tj . od dnia 24 lipca 2014 r. do dnia 24 stycznia 2016 r. Do tego okresu mógłby ewentualnie być zaliczony okres od 24.07.2014 r. do 31.12.2014 r., za który Sąd Rejonowy Wydział IV Pracy zasądził na rzecz strony tytułem wynagrodzenia po 9400 zł za okresy kolejnych czterech miesięcy, gdyby zostało wykazane, że strona faktycznie osiągnęła to wynagrodzenie z tytułu zatrudnienia w wymaganej miesięcznie wysokości. Zdaniem organu użyte w przepisie art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy sformułowanie "osiągał wynagrodzenie" oznacza, że w sprawie o przyznanie prawa do zasiłku dla bezrobotnych należy ustalić ściśle wysokość wynagrodzenia, które zostało wypłacone bezrobotnemu we wskazanym w ww. przepisie okresie. Ponadto koniecznym warunkiem jest także stwierdzenie istnienia obowiązku opłacenia składek na Fundusz Pracy, z którego finansowane są świadczenia z tytułu bezrobocia. W sprawie wymagane ustawowo elementy nie zaistniały, a wskazany wyżej okres jest krótszy niż wymagane ustawowo co najmniej 365 dni. Organ wskazał, że skarżąca nie wykazała, by po dniu 31.12.2014 r. łączył ją stosunek pracy. Przedłożona przez stronę umowa o pracę obejmuje tylko okres do dnia 28.02.2014 r. i była zawarta na czas określony. Strona nie przedłożyła także świadectwa pracy wystawionego przez pracodawcę, potwierdzającego taki okres zatrudnienia. Zgodnie z art. 97 § 2 Kodeksu pracy świadectwo pracy jest dokumentem potwierdzającym okres zatrudnienia. Do ustalenia istnienia stosunku pracy umocowany ustawowo jest sąd pracy, który nie ustalił istnienia takiego stosunku pracy w tym czasie i nie wydał orzeczenia nakładającego na pracodawcę obowiązek wydania świadectwa pracy, gdyż tocząca się w tym przedmiocie sprawa sądowa zakończyła się odrzuceniem pozwu z uwagi na nieistnienie pracodawcy. Brak jest więc wiarygodnych dowodów potwierdzających późniejszy okres pozostawania strony w zatrudnieniu. Oświadczenie strony o rozwiązaniu bez wypowiedzenia stosunku pracy z uwagi na niedopuszczenie do świadczenia pracy i niewypłacenie należnego wynagrodzenia wskazuje, że strona nie świadczyła pracy. Bez znaczenia prawnego były fakty potwierdzone zaświadczeniami ZUS i jednostki archiwizującej, gdyż dokumenty te nie potwierdzają wprost istnienia przedmiotowego stosunku pracy, który zresztą sam bez wymaganych pozostałych przesłanek określonych przez art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy nie daje podstaw do zakwalifikowania go jako okresu uprawniającego do zasiłku, od posiadania którego zależy nabycie prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Do okresu uprawniającego do zasiłku nie podlegały także zaliczeniu okresy zatrudnienia strony przypadające przed dniem 24 lipca 2014 r., który to dzień początkuje 18 miesięczny czasokres bezpośrednio poprzedzający rejestrację. Niemożność wyegzekwowania od pracodawcy wymaganych dokumentów związanych z zatrudnieniem strony nie mogła skutkować zmianą terminu rejestracji w urzędzie pracy. Ponadto wyjaśniono, że zaskarżoną decyzję uchylono i orzeczono co do istoty sprawy, bowiem w dniu 25 stycznia 2016 r. została już wydana decyzja o odmowie przyznania stronie prawa do zasiłku dla bezrobotnych bez określenia daty odmowy. Należy domniemywać, że jest to odmowa przyznania tego prawa od dnia rejestracji. Orzeczenie ponowne decyzją z dnia 2 lutego 2017 r. o odmowie przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych bez określenia daty odmowy prowadziłoby niezależnie od intencji organu do orzekania w tej samej sprawie jak w decyzji z dnia 25 stycznia 2016 r. Mając na uwadze treść art. 71 ust. 6 ustawy organ odwoławczy orzekł o odmowie przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia złożenia przez stronę dokumentów w sprawie prawa do zasiłku dla bezrobotnych, czyli od dnia 19.12.2016 r. O. N. wniosła skargę na powyższą decyzję Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji. Zarzuciła naruszenie art. 7 k.p.a. oraz art. 77 k.p.a. Zakwestionowała ustalenia stanu faktycznego twierdząc, że organy błędnie ustaliły czas trwania umowy do dnia 28 lutego 2014 r. Podała, że aneksem do umowy o pracę z dnia 1 czerwca 2010 r. strony zmieniły czas zawarcia umowy z czasu określonego na czas nieokreślony. Wskazała na trzy wyroki Sądu Rejonowego w M., którymi zasądzono na jej rzecz od pracodawcy wynagrodzenie za pracę za okres od 1 stycznia 2014 r. do 31 grudnia 2014 r. Orzeczenia te stanowią dowód tego, iż w okresie, za który zasądzone zostało wynagrodzenie, pozostawała w stosunku pracy. Wysokość zasądzonego wynagrodzenia odpowiada wysokości, o jakiej mowa w art. 71 ust. 1 lit. a ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Nie istnieją żadne przesłanki do uznania, że po dniu 1 stycznia 2015 r., kiedy to nadal pozostawała w stosunku pracy, wysokość wynagrodzenia uległa zmniejszeniu. Wyjaśniła, że pracodawca nie rozwiązał z nią stosunku pracy i dlatego nie wystawił jej świadectwa pracy. Zatem do dnia złożenia oświadczenia o rozwiązaniu umowy o pracę w dniu 15 stycznia 2016 r. pozostawała w stosunku pracy. W dniu 25 stycznia 2016 r. skierowała do Sądu Rejonowego pozew o wydanie świadectwa pracy oraz o odszkodowanie. W pozwie z dnia 9 lipca 2015 r. domagała się przyznania wynagrodzenia od [...]. W związku z tym, że w dniu 29 listopada 2016 r. jej pracodawca został wykreślony z Krajowego Rejestru Sądowego, Sąd Rejonowy w dniu 29 grudnia 2016 r. odrzucił pozew o wynagrodzenie, zaś w dniu 18 stycznia 2017 r. o wydanie świadectwa pracy oraz o odszkodowanie. Zdaniem skarżącej okoliczność braku świadectwa pracy nie niweczy możliwości udowodnienia faktu pozostawania w stosunku pracy. Dokumentem takim może być umowa o pracę. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Podstawą materialnoprawną wydania zaskarżonych decyzji były przepisy ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy( tj. Dz.U. z 2016 r., poz.645 ze zm.), zwanej dalej "ustawą". Zgodnie z art. 71 ust. 1 ustawy, prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, z zastrzeżeniem art. 75, jeżeli: 1) nie ma dla niego propozycji odpowiedniej pracy, propozycji stażu, przygotowania zawodowego dorosłych, szkolenia, prac interwencyjnych lub robót publicznych oraz 2) w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni: a) był zatrudniony i osiągał wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy, z zastrzeżeniem art. 104a-105; w okresie tym nie uwzględnia się okresów urlopów bezpłatnych trwających łącznie dłużej niż 30 dni. Z kolei art. 71 ust. 6 ustawy stanowi, że w przypadku udokumentowania przez bezrobotnego okresu uprawniającego do zasiłku po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania się w powiatowym urzędzie pracy, jednak w okresie posiadania statusu bezrobotnego, prawo do zasiłku przysługuje od dnia udokumentowania tego prawa na okres, o którym mowa w art. 73 ust. 1. Decyzją z dnia 25 stycznia 2016 r. Starosta Powiatu uznał skarżącą z dniem 25 stycznia 2016 r. za osobę bezrobotną i odmówił jej prawa do zasiłku. W przedmiotowym wniosku z dnia 19 grudnia 2016 r. skarżąca domagała się przyznania jej prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia złożenia tego wniosku, przedkładając dokumenty mające udokumentować prawo do zasiłku. Organy obu instancji rozpoznając wniosek skarżącej z dnia 19 grudnia 2016 r. uznały, że skarżąca nie wykazała spełnienia przesłanek z art. 71 ust. 1 pkt 2 a ustawy, przy czym nie było sporne, że tylko przesłanki z tego przepisu mogły stanowić podstawę uwzględnienia wniosku skarżącej. Organy uznały, że skarżąca nie wykazała co najmniej 365 -dniowego okresu uprawniającego do zasiłku przypadającego w przedziale czasowym 18 miesięcy poprzedzających rejestrację w Urzędzie Pracy, tj. od dnia 24 lipca 2014 r. do dnia 24 stycznia 2016 r. Skarżąca zarzucała w skardze błędne ustalenie stanu faktycznego i naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy. Stanowisko to należy podzielić. Twierdzenie organu odwoławczego, że skarżąca w żaden sposób nie wykazała, że po dniu 31 grudnia 2014 r. łączył ją stosunek pracy, bowiem przedłożyła jedynie umowę o pracę na czas określony do dnia 28 lutego 2014 r. i nie przedłożyła żadnej innej umowy o pracę na późniejszy okres jest oczywiście błędne i sprzeczne z treścią dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych. Poza umową o pracę z dnia 1 marca 2010 r. z "A" Spółką z o.o. zawartą na czas określony do dnia 28 lutego 2014 r. w aktach administracyjnych znajduje się aneks do tej umowy z dnia 1 czerwca 2010 r., z którego wynika, że w miejsce dotychczasowych warunków dotyczących czasu, na jaki została zawarta umowa – do dnia 28 lutego 2014 r. - będą obowiązywały warunki - czas nieokreślony, a pozostałe warunki umowy o pracę nie uległy zmianie. Z umowy o pracę z dnia 1 marca 2010 r. zmienionej aneksem z dnia 1 czerwca 2010 r. wynika, że wynagrodzenie miesięczne , przysługujące skarżącej, to 2400 zł miesięcznie. Do akt sprawy złożono też, między innymi, oświadczenie skarżącej z dnia 15 stycznia 2016 r. skierowane do pracodawcy o rozwiązaniu umowy o pracę bez wypowiedzenia na podstawie art. 55 §1 ¹ Kodeksu pracy z powodu ciężkiego naruszenia podstawowych obowiązków - niedopuszczenie do świadczenia pracy i niewypłacenie należnego wynagrodzenia. Wyrokami zaocznymi z dnia 26 marca 2015 r. Sąd Rejonowy w Wydziale IV Pracy zasądził od [...] Spółki z o.o. na rzecz skarżącej po 9600 zł tytułem wynagrodzenia za styczeń, luty , marzec i kwiecień 2014 r. , następnie za maj, czerwiec, lipiec i sierpień 2014 r. oraz wrzesień, październik, listopad i grudzień 2014 r. Z powyższego wynika, że sąd pracy nie miał wątpliwości co do pozostawania skarżącej w zatrudnieniu w 2014 r. z wynagrodzeniem miesięcznym 2400 zł. Skarżąca wniosła do Sądu Rejonowego także kolejny pozew przeciwko [...] Spółce z o.o. o zasądzenie wynagrodzenia oraz odrębny pozew o wydanie świadectwa pracy i odszkodowanie, jednak zostały one odrzucone z powodu wykreślenia spółki z Krajowego Rejestru Sądowego. Ze stanowiska organu odwoławczego, dotyczącego nie przedłożenia przez skarżącą świadectwa pracy wystawionego przez pracodawcę, potwierdzającego okres zatrudnienia wywieść można, że organ uznaje, że jedynie świadectwem pracy skarżąca mogła wykazać zatrudnienie po dniu 31 grudnia 2014r. Tymczasem " świadectwo pracy jest dokumentem prywatnym, a nie urzędowym. Stanowi ono dowód tego, że osoba, która je podpisała, złożyła w imieniu pracodawcy zawarte w nim oświadczenie (art. 245 k.p.c.). Pracownik może prowadzić dowody przeciwko treści świadectwa, a także udowadniać innymi środkami dowodowymi niż świadectwo okoliczności, które powinny być objęte treścią świadectwa" (Jaśkowski Kazimierz, Maniewska Eliza, Komentarz aktualizowany do Kodeksu pracy , publ. LEX/el. 2017 ). Możliwe jest też prowadzenie dowodu przeciwko stwierdzeniom zawartym w świadectwie pracy ( wyrok SN z dnia 16 lipca 2009 r., II PK 1/09, OSNP 2011, nr 5-6, poz. 71). Mając na uwadze powyższe stwierdzić trzeba, że w ocenie Sądu skarżąca mogła w niniejszej sprawie wszelkimi dowodami wykazywać okres zatrudnienia, tym bardziej, że z powodów przez siebie niezawinionych świadectwa pracy uzyskać nie mogła. Organy obu instancji świadome były szczególnej sytuacji, w jakiej skarżąca się znalazła. Z akt sprawy wynika, że podejmowała ona wszelkie możliwe starania, by uzyskać zarówno świadectwo pracy, jak i wynagrodzenie od [...] Spółki z o.o. w M.. Starania skarżącej o uzyskanie kolejnego wyroku zasądzającego wynagrodzenie na jej rzecz nie zakończyły się zgodnie z jej oczekiwaniami, bowiem spółka została wykreślona z rejestru. Z dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych , którymi dysponowały organy wynika natomiast, że skarżąca pozostawała w stosunku pracy do czasu rozwiązania przez nią umowy o pracę bez wypowiedzenia z powodu ciężkiego naruszenia przez pracodawcę podstawowych obowiązków wobec pracownika ( art. 55 § 1 ¹ Kodeksu pracy), a decyzją ostateczną Starosty Powiatu z dnia 25 stycznia 2016 r. , z dniem 25 stycznia 2016 r., uzyskała status osoby bezrobotnej. Wskazać w tym miejscu należy, że choć do oświadczenia pracownika o rozwiązaniu umowy o pracę bez wypowiedzenia stosuje się odpowiednio art. 52 § 2 k.p., z którego wynika, że rozwiązanie umowy o pracę nie może nastąpić po upływie 1 miesiąca od uzyskania wiadomości o okoliczności uzasadniającej rozwiązanie umowy, kwestię tę wyjaśnił Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 5 czerwca 2007 r. sygn. akt III PK 17/07 (publ. LEX). SN stwierdził, że "pracownik ma otwarty termin do złożenia oświadczenia o rozwiązaniu umowy bez wypowiedzenia przez okres miesiąca od dnia powzięcia wiadomości o ostatnim niewypłaceniu mu należnego wynagrodzenia. Pracownik mógł po każdym kolejnym czynie pracodawcy ciężko naruszającym jego podstawowe obowiązki, wchodzącym w skład zachowania ciągłego, rozwiązać bez wypowiedzenia umowę w terminie miesiąca od dnia uzyskania wiadomości o tym czynie. Jednakże nieskorzystanie przez pracownika z tego uprawnienia nie pozbawia go możliwości rozwiązania umowy bez wypowiedzenia, jeżeli pracodawca kontynuuje swe zachowanie w sposób ciągły". Tak więc skarżąca mogła dokonać wypowiedzenia we wskazanym przez siebie terminie, mimo że pracodawca przez dłuższy czas naruszał podstawowe obowiązki wobec skarżącej. Organ odwoławczy argumentował, że skarżąca nie będąc dopuszczona do pracy tej nie świadczyła, a świadczenie pracy jest niezbędną przesłanką do trwania stosunku pracy. Prawo do zasiłku dla bezrobotnych nie zależy jednak od świadczenia pracy, a od pozostawania w zatrudnieniu i od osiągania wynagrodzenia w określonej kwocie. Skarżąca przedłożyła – co wskazano powyżej - dokumenty, z których wynika, że była zatrudniona do czasu wypowiedzenia umowy. Z dokumentów tych wynika również, jakie wynagrodzenie osiągała, przy czym nie można utożsamiać "osiągania" wynagrodzenia z jego faktyczną wypłatą w sytuacji, gdy pracodawca nie wywiązuje się z podstawowych obowiązków , jakim jest wypłacanie wynagrodzenia pracownikowi. Pogląd organu odwoławczego o zależności prawa do zasiłku dla bezrobotnych od realnego opłacenia składki na Fundusz Pracy sprzeczny jest z treścią przepisu art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy, w którym mowa jest o obowiązku opłacania składki na Fundusz Pracy, a nie o opłaceniu składki na ten fundusz. Inna wykładnia tego przepisu powodowałaby, że prawo do zasiłku dla bezrobotnych przysługiwałoby tylko tym bezrobotnym, w stosunku do których wywiązano się z obowiązku opłacenia składki na Fundusz Pracy. Tak więc organy obu instancji w ocenie Sądu naruszyły zarówno przepisy postępowania w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy, przede wszystkim art. 7 i 8 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a., jak też przepisy prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze powyższe Sąd , na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. uwzględnił skargę. Sąd uchylił w całości decyzję Wojewody, choć uchylała ona także wadliwą decyzję organu I instancji, bowiem zaskarżoną decyzję wydano w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., na podstawie którego organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy. Konieczne było w tej sytuacji wyeliminowanie w całości decyzji organu odwoławczego oraz wadliwej decyzji organu I instancji. Przy ponownym rozpoznaniu wniosku skarżącej organy, mając na uwadze powyższą ocenę prawną przedstawioną przez Sąd, dokonają oceny, czy w okolicznościach faktycznych i prawnych niniejszej sprawy skarżąca , która była zatrudniona w [...] Spółce z o.o. i osiągała wynagrodzenie w wysokości wymienionej w umowie o pracę, spełnia przesłanki z art. 71 ust. 1 , ust. 2 i ust. 6 ustawy.