III SA/Gd 324/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Orłowska Sędziowie NSA Marek Gorski WSA Felicja Kajut (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Wioleta Gładczuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi R.C. na decyzję Wojewody [...] z dnia 7 kwietnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie usunięcia z ewidencji ludności zapisu o zameldowaniu 1. uchyla zaskarżoną decyzję, jak również poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia 7 marca 2006r. nr [...] 2. stwierdza, iż zaskarżona decyzja nie może być wykonana; 3. przyznaje adwokatowi Ł. D. od Skarbu Państwa kwotę 15 zł (piętnaście złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania oraz kwotę 292,80 zł (dwieście dziewięćdziesiąt dwa złote osiemdziesiąt groszy) tytułem wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną skarżącemu z urzędu. Decyzją z dnia 7 marca 2006r. nr [...] Burmistrz Miasta, na podstawie art. 47 ust. 2 w związku z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (t.j. Dz. U. z 2001 r., Nr 87, poz. 960 ze zm.) i 104 k.p.a. orzekł o usunięciu wpisu o zameldowaniu R. C. na pobyt stały w lokalu nr [...] przy ul. [...]w L.. We wszczętym na wniosek M.H. postępowaniu organ ustalił, że R. C. w dacie zameldowania tj. w dniu 17 marca 1993r. nie zamieszkiwał w lokalu w lokalu nr [...] przy ul. [...] w L. i nie mógł go zasiedlić. W czasie dokonywania meldunku w przedmiotowym lokalu przez matkę R. C. mieszkał on wraz ze swoją siostrą w mieszkaniu babci w Lęborku ( rodzina zastępcza). W przedmiotowym lokalu R. C. zaczął bywać częściej około 1995r., ale nie posiadał tam na stałe swoich rzeczy. W związku z tym, że dochodziło do częstych sprzeczek pomiędzy nim a matką, ta wniosła do sądu pozew o jego eksmisję. W 2005r. R.C. wystąpił do sądu z powództwem o ochronę naruszonego posiadania, które zostało prawomocnym wyrokiem oddalone. Powyższe zostało ustalone na podstawie zeznań stron postępowania. Wynika z nich, że R.C. nadal w przedmiotowym lokalu nie zamieszkuje, w innym miejscu koncentrował i koncentruje potrzeby życia codziennego. Reasumując powyższe organ stwierdził, że z uwagi na treść art. 47 ust. 2 w związku z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych wniosek o usunięcie wpisu o zameldowaniu R. C. z przedmiotowego lokalu był uzasadniony. R. C. złożył od powyższej decyzji odwołanie podając z jakich przyczyn nie mógł i nadal nie może zamieszkiwać w przedmiotowym lokalu. Wskazał przy tym na wyrok Sądu Rejonowego w L. z dnia 20 października 2003r. Sygn. akt IC 247/03, którym orzeczono, iż przysługuje mu prawo do otrzymania lokalu socjalnego i nakazano wstrzymanie jego eksmisji z przedmiotowego lokalu do czasu złożenia mu oferty zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego przez gminę. W tym stanie rzeczy decyzja organu pierwszej instancji jest krzywdząca i rodzi dla strony ujemne skutki. Wojewoda decyzją z dnia 7 kwietnia 2006r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 47 ust. 2 w związku z art.10 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że przedmiotem postępowania organu było ustalenie dokonania czynności materialno – technicznej zameldowania R. C. na pobyt stały w lokalu nr [...] przy ul. [...] w L. i stwierdzenie, czy zameldowanie to nastąpiło zgodnie z prawem. Organ powołał się przy tym na art. 47 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, który daje podstawę do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie i wydania orzeczenia. Rozpoznając niniejszą sprawę konieczne było ustalenie, czy w dacie przedmiotowego zameldowania R. C. zamieszkiwał w lokalu nr [...]przy ul. [...] w L. z zamiarem pobytu stałego. Organ odwołał się do treści art. 25 Kodeksu cywilnego, który stanowi, że miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem pobytu stałego. Przepisy ewidencyjne precyzują miejsce pobytu, jako określone poprzez podanie nazwy miejscowości, ulicy, numeru domu i lokalu. O fakcie przebywania osoby w danym lokalu z zamiarem pobytu stałego świadczyć będą: deklarowana wola takiego pobytu i jednocześnie faktyczne przebywanie w tym lokalu, które realizowane jest poprzez zogniskowanie swoich interesów życiowych w tym lokalu. Przeprowadzone przez organ pierwszej instancji postępowanie wyjaśniające bezspornie wykazało, że R. C. nie zamieszkiwał w przedmiotowym lokalu w dniu dokonania przez Jego matkę zameldowania. Fakt ten potwierdził skarżący w toku postępowania przed organem pierwszej instancji, jak również w odwołaniu. Nie mógł on zamieszkiwać w tym lokalu, gdyż był niepełnoletni i zamieszkiwał ze swym opiekunem prawnym – babcią – pod innym adresem. Wobec powyższego organ stwierdził, że w dniu 17 marca 1993r. wobec R. C. nie powstał obowiązek meldunkowy zgłoszenia pobytu stałego w przedmiotowym lokalu, tym samym dokonane zameldowanie należało uznać za wadliwe. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniósł R. C. wnosząc o jej uchylenie. Skarżący wskazał na niekonsekwentne działanie organów administracji orzekających w sprawie, bowiem w sytuacji, gdy oboje z siostrą zostali zameldowaniu w tym samym dniu w lokalu nr [...] przy ul. [...]w L. i tam nie mieszkali, to jak można uznać, że tylko zameldowanie skarżącego było niezgodne z prawem. Nadto wskazał, że siostra uniemożliwia mu zamieszkanie w przedmiotowym lokalu, pomimo że skarżący posiada do tego uprawnienia. Niezamieszkiwanie w lokalu nie jest spowodowane brakiem chęci po stronie skarżącego, lecz tym, że nie miał i nie ma on możliwości by to uczynić. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoje stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) rozstrzygając w granicach danej sprawy, sąd administracyjny nie jest związany granicami skargi Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skargę należało uwzględnić. Kwestie zameldowania zostały uregulowane w ustawie z dnia 10 kwietnia 1974 r. ewidencji ludności i dowodach osobistych (tj. Dz. U. z 2001 r. Nr 87, poz. 960 ze zm.) oraz przepisach wykonawczych. Na wstępie należy wyjaśnić jaki charakter ma wpis o zameldowaniu. Zgodnie bowiem z utrwaloną doktryną i przyjęta linią orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wpis taki ma charakter czynności materialno-technicznej i sam w sobie nie ustala praw czy obowiązków dla osoby zameldowanej, w szczególności nie rodzi uprawnień do lokalu w którym następuje zameldowanie. Także ustawodawca wyraźnie przesądził o tym charakterze wpisu wprowadzając przepis art. 9 ust. 2b. ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz.U. Nr z 2004 r. Nr 93, poz. 887), który mówi, że zameldowanie w lokalu służy wyłącznie celom ewidencyjnym i ma na celu potwierdzenie faktu pobytu w tym lokalu. Dopiero jeżeli dane zawarte w zgłoszeniu budzą wątpliwości to rozstrzygnięcie powinno nastąpić w drodze decyzji administracyjnej (art. 47 powołanej ustawy). Nadto przepis ten daje podstawę do wydania decyzji o uchyleniu czynności zameldowania, co ma miejsce wówczas, gdy wątpliwości, o których mowa w art. 47 ust. 2 o ewidencji ludności i dowodach osobistych ujawniły się już po dokonanej czynności materialno-technicznej związanej z zarejestrowaniem faktu zameldowania. Taka właśnie sytuacja miała miejsce w sprawie będącej przedmiotem rozpatrzenia, gdzie organy obu instancji, powołując się na dokonane w toku postępowania ustalenia, uznały, że w dacie dokonania zameldowania R. C. nie zamieszkiwał w lokalu nr [...] przy ul. [...]w L. i tym samym nie powstał obowiązek meldunkowy zgłoszenia jego pobytu stałego w przedmiotowym lokalu. Naczelnymi zasadami postępowania administracyjnego są - określone w art. 6 i 7 k.p.a. - zasada praworządności oraz dochodzenie prawdy obiektywnej. Nakładają one na organy prowadzące postępowanie obowiązek wszechstronnego zbadania sprawy tak pod względem faktycznym jak i prawnym, w celu ustalenia stanu rzeczywistego sprawy. W myśl art. 77 § 1 k.p.a. organy administracji państwowej zobowiązane są w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Treść tego przepisu należy tłumaczyć w ten sposób, że obowiązek przeprowadzenia wszystkich niezbędnych do wyjaśnienia sprawy dowodów obciąża organ administracji prowadzący postępowanie w sprawie. Rozstrzygnięcie organu administracji powinno wynikać z rzetelnej i obiektywnej analizy wszechstronnie zebranego materiału dowodowego. Zaniechanie przez organy administracji państwowej podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez Sąd zaskarżonej decyzji. Analiza akt niniejszej sprawy pozwala na wyrażenie przekonania, że organy orzekające w sprawie nie przeprowadziły wyczerpującego postępowania dowodowego i ustalony przez nie stan faktyczny sprawy nie dawał podstaw do wydania orzeczenia w sprawie. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy powoływał się na mający podstawowe znaczenie w sprawie fakt, iż R. C. w dniu 17 marca 1993r. zamieszkiwał u babci, która była Jego rodziną zastępczą. Jednak w kolejnym zdaniu uzasadnienia organ wspomina o ustaniu kurateli, by na stronie 3 uzasadnienia stwierdzić, że babcia była opiekunem prawnym małoletniego R. C.. Podobne nieścisłości zawiera również uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji. Należy w tym miejscu zauważyć, że pojęć "rodzina zastępcza", "kuratela" i "opieka" nie można używać zamiennie, są to bowiem odrębne, mające odmienne uregulowania w przepisach Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego instytucje. Powyższych wątpliwości nie byłoby w sytuacji, gdyby w aktach sprawy znajdowało się orzeczenie sądu opiekuńczego dotyczące małoletnich R.C. i Jego siostry M., jak również orzeczenie na mocy którego ograniczono prawdopodobnie władzę rodzicielską Ich matki – jak wynika z wyjaśnień stron złożonych w toku postępowania. Nie wiadomo przy tym w ogóle czy i w jakim zakresie została ograniczona władza rodzicielska ojca małoletnich. Dodać też trzeba, że w przypadku, gdy małoletnie dzieci zostają umieszczone rodzinie zastępczej wobec niewłaściwego sprawowania władzy rodzicielskiej przez rodziców, ich miejsce zamieszkania określa sąd opiekuńczy, jednak jest to tymczasowa zmiana miejsca zamieszkania, gdyż orzeczenie takie może być zmienione w każdej chwili, gdy zmienią się okoliczności faktyczne związane z wykonywaniem władzy rodzicielskiej. W tym stanie rzeczy w ocenie Sądu niezbędnym dowodem w niniejszej sprawie były w/w orzeczenia ( bądź orzeczenie) sądu opiekuńczego, co pozwoliłoby w sposób bezsporny ustalić mającą podstawowe znaczenie dla sprawy kwestię ograniczenia władzy rodzicielskiej rodziców skarżącego i zastosowania przez sąd opiekuńczy środków o których mowa w art. 109 § 2 k.r.o. W aktach sprawy brak jest ww. dowodów, które winny były zostać włączone do akt sprawy w postaci umożliwiającej zapoznanie się z nim Sądowi. Tutaj organ temu obowiązkowi uchybił, co wyklucza możliwość dokonania przez Sąd oceny prawidłowości zaskarżonego orzeczenia z punktu widzenia zasadności zawartych w nim twierdzeń. Nie może też ujść uwadze fakt, że nie można skarżącemu zarzucić braku deklarowanej woli pobytu w przedmiotowym lokalu, co de facto czyni organ drugiej instancji odwołując się do treści art. 25 k.c. w sytuacji, gdy w dacie dokonania zameldowania był on niepełnoletni i nie mógł sam takiej woli wyrazić. Organ nie wyjaśnił też kwestii dokonanej przez matkę skarżącego zamiany lokali mieszkalnych, tymczasem zawarte w protokole rozprawy z dnia 5 sierpnia 2005r. wyjaśnienia R. C. budzą wątpliwości. Stwierdził on, że: "W związku z tym, że matka została pozbawiona praw do opieki nad nami przebywaliśmy u babci w lokalu przy ul. [...]. W wyniku zmiany lokali nasz meldunek ( byliśmy niepełnoletni) został przeniesiony do lokalu przy ul. [...]." ( k. 10v akt administracyjnych). Nie możne też nie budzić wątpliwości fakt orzeczenia przez Sąd Rejonowy w Lęborku wyrokiem z dnia 7 czerwca 2000r. Sygn. akt IC 104/00 eksmisji R. C. z lokalu nr [...] przy ul. [...] w L. ( brak wyroku w aktach administracyjnych), której wykonanie zostało wstrzymane wyrokiem Sądu Rejonowego w Lęborku z dnia 20 października 2003r. Sygn. akt IC 247/03. Wydanie orzeczeń o takiej treści rodzi uzasadnione skojarzenie, że zostało ono skierowane do osoby, która zamieszkuje w lokalu, którego dotyczy wyrok. Wprawdzie w/w okoliczność nie dotyczy bezpośrednio samego okresu, w którym dokonano zameldowania R. C. w przedmiotowym lokalu, jednak organy wielokrotnie podkreślały, że nie zamieszkiwał on w tym lokalu i nie posiadał tam swoich rzeczy, co w świetle w/w wyroków może budzić wątpliwości. Wyroku z dnia 7 czerwca 2000r. Sygn. akt IC 104/00 również brak jest w aktach sprawy. Reasumując powyższe należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. i naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji, uwzględniając powyższe uwagi, winien zgromadzić wyczerpujący materiał dowodowy i wszechstronnie go zanalizować, organ ocenia bowiem czy dana okoliczność została udowodniona na podstawie całokształtu materiału dowodowego ( art. 80 k.p.a.), a jak wskazano wyżej, mająca podstawowe znaczenia w sprawie kwestia nie została w sposób dostateczny wyjaśniona. Mając to na uwadze Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza Miasta z dnia 7 marca 2006r. Zgodnie z postanowieniami art.152 powołanej ustawy z uwagi na uwzględnienie skargi Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 250 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.)