III SA/Gd 33/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Sudoł (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Alina Dominiak Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Zegan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2015 r. sprawy ze skargi R. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 6 listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji w zakresie dodatku do zasiłku rodzinnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z dnia 9 września 2014 r. nr [...]. Zaskarżoną decyzją z dnia 6 listopada 2014 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 9 września 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany w trybie art. 155 k.p.a. - na wniosek R. K. - decyzji własnej z dnia 11 marca 2014 r., nr [...], przyznającej świadczenia rodzinne, w tym dodatek do zasiłku rodzinnego. Do wydania zaskarżonych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Decyzją z dnia 11 marca 2014 r., nr [...] Wójt Gminy [..] przyznał R. K. (dalej jako: skarżąca, strona) świadczenia w formie zasiłków rodzinnych na dwoje dzieci, tj. L. K. i N. K., urodzonych w dniu 14 grudnia 2012 r. na okres od 01 kwietnia do 31 października 2014 r. oraz prawo do jednego dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na okres od 01 kwietnia do 31 października 2014 r. Od decyzji tej strona wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego zarzucając, że dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego powinien zostać przyznany na dwoje dzieci. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w wyniku rozpatrzenia odwołania decyzją z dnia 3 kwietnia 2014 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Od przedmiotowej decyzji organu odwoławczego strona nie wniosła skargi do sądu administracyjnego. Wnioskiem z dnia 14 sierpnia 2014 r. strona zwróciła się do organu pierwszej instancji o zmianę decyzji z dnia 11 marca 2014 r., nr [...] przyznającej świadczenie rodzinne, w tym dodatek do zasiłku rodzinnego, powołując się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt I OPS 15/13, zgodnie z którą w przypadku korzystania z urlopu wychowawczego w celu sprawowania opieki nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego przysługuje na każde dziecko. Decyzją z dnia 9 września 2014 r., nr [...] organ pierwszej instancji odmówił zmiany ostatecznej decyzji z dnia 11 marca 2014 r. przyznającej świadczenie rodzinne, w tym dodatek do zasiłku rodzinnego podnosząc, że uchwały NSA nie są wiążące dla organów oraz nie stanowią podstaw do zmiany decyzji ostatecznych, w trybie art.155 k.p.a., jak i wznowienia postępowania. Po wydaniu przedmiotowej decyzji, pismem z dnia 18 września 2014 r. strona ponownie zwróciła o zmanię decyzji z dnia 11 marca 2014 r., nr [...], przyznającej świadczenie rodzinne, w tym dodatek do zasiłku rodzinnego, tym razem do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Pismem z dnia 8 października 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wróciło się do strony o skonkretyzowanie żądania w terminie 7 dni, poprzez wyjaśnienie czy wniosek z dnia 18 września 2014 r. stanowi wyłącznie odwołanie od decyzji z dnia 9 września 2014 r., nr [...] odmawiającej zmiany ostatecznej decyzji z dnia 11 marca 2014 r.; czy też samodzielny wniosek mający dotyczyć wyłącznie decyzji SKO z dnia 3 kwietnia 2014 r.; czy może jest to odwołanie od decyzji z dnia 9 września 2014 r. nr [...] odmawiającej zmiany ostatecznej decyzji z dnia 11 marca 2014 r. i jednocześnie wniosek mający dotyczyć decyzji SKO z dnia 3 kwietnia 2014 r. Pismem z dnia 22 października 2014 r. strona wyjaśniła, że pismo z dnia 18 września 2014 r. stanowi odwołanie od decyzji organ pierwszej instancji nr [...] z dnia 9 września 2014 r. Doprecyzowała, że kwestionuje odmowę zmiany decyzji i przyznania dodatku z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na dwoje dzieci, powołała się na ww. uchwałę NSA oraz przedstawiła argumentację na poparcie swojego stanowiska. W jej ocenie organ zobowiązany był do zmiany decyzji ostatecznej z dnia 11 marca 2014 r. na podstawie art. 155 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 6 listopada 2014 r. utrzymało w mocy decyzję organu niższej instancji z dnia 9 września 2014 r. mocą której odmówiono stronie zmiany ostatecznej decyzji z dnia 11 marca 2014 r. przyznającej świadczenie rodzinne, w tym dodatek do zasiłku rodzinnego. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy powołując się na treść uchwały NSA z dnia 26 czerwca 2014 r. wskazał, że dotyczy ona wykładni art. 10 ustawy o świadczeniach rodzinnych i nie zobowiązuje organów administracji do zmiany decyzji już wydanych. Podstawy do zmiany nie daje art. 155 k.p.a., gdyż w orzecznictwie utrwalił się pogląd, że zmiana (uchylenie) decyzji w tym trybie jest dopuszczalna w odniesieniu do decyzji uznaniowych. Powyższą decyzję strona zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku zarzucając jej: 1. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez: - błędną interpretację przepisu art. 8 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych w związku z art. 10 ust. 1, która to interpretacja narusza uchwałę NSA z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt I OPS 15/13, w ten sposób, iż nie uwzględnia, że na każde urodzone dziecko w trakcie jednego porodu przysługują osobne świadczenia; - niezastosowanie w sprawie art. 2, art. 8, art.18, art. 32, art. 72 Konstytucji RP oraz art. 3 ust. 1 Konwencji o Prawach Dziecka przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych z dnia 20 listopada 1989 r. a ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą 7 czerwca 1991 r. (Dz. U. z 1991 r., nr 120, poz. 526). 2. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy: - niezastosowanie w sprawie art. 155 k.p.a. mając na względzie słuszny interes strony oraz interes społeczny poprzez zmianę pierwotnej decyzji w ten sposób, iż zamiast dodatku z tytułu opieki nad dziećmi w okresie korzystania z urlopu wychowawczego w związku z narodzinami bliźniaków ustalonego w kwocie 400 zł przysługiwać będzie w to miejsce dodatek w kwocie 800 zł, a następnie wypłatę zaległego uzupełniającego dodatku w kwocie 400 zł miesięcznie za okres wsteczny od momentu złożenia pierwotnego wniosku; - niezastosowanie w sprawie 156 § 1 pkt. 2, 3 i 7 k.p.a. i stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 9 września 2014 r., nr [...] jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa; - niezastosowanie w przedmiotowej sprawie art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca wniosła uchylenie zaskarżonej decyzji, jak również decyzji ją poprzedzającej, ewentualnie o stwierdzenie ich nieważności oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu obszernej skargi strona na poparcie swojego stanowiska powołała się na orzecznictwo sądów administracyjnych oraz na treść ww. uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego przytaczając jej uzasadnienie. Skarżąca podniosła, że zakończenie okresu zasiłkowego, realizacja świadczenia czy wykonanie decyzji nie zamyka drogi do możliwości późniejszej zmiany decyzji. W ocenie strony, za zmianą decyzji przemawia nie tylko słuszny jej interes, ale i interes społeczny. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko wyrażone w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) sąd rozstrzygając sprawę w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja zostały podjęte z naruszeniem przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Skarga jest zasadna. Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 6 listopada 2014 r., która utrzymała w mocy decyzję Wójta Gminy [...], odmawiającą zmiany ostatecznej decyzji własnej z dnia 11 marca 2014 r. w zakresie dodatku do zasiłku rodzinnego. Poza sporem było, że decyzją ostateczną Wójta Gminy [...] z dnia 11 marca 2014 r., nr [...], przyznano R. K. świadczenia w formie zasiłków rodzinnych na dwoje dzieci, tj. L. K. i N. K., urodzonych w dniu 14 grudnia 2012 r. na okres od 01 kwietnia do 31 października 2014 r. oraz prawo do tylko jednego dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na okres od 01 kwietnia do 31 października 2014 r. Wniosek o zmianę przedmiotowej decyzji R. K. złożyła w trybie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 276 ze zm.), dalej powoływanej w skrócie jako - "k.p.a." Zgodnie z art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Z wykładni językowej tego przepisu wynika jednoznacznie, że organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję ostateczną, jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki: 1. strona wyraziła zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji, 2. decyzja ma walor ostateczności i na jej podstawie strona nabyła prawo, 3. przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu takiej decyzji, 4. za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Postępowanie prowadzone w trybie powyższego przepisu ma za przedmiot ustalenie przesłanek wzruszenia obowiązującej decyzji, która może być najzupełniej prawidłowa pod względem prawnym albo też może być dotknięta wadami niekwalifikowanymi (a więc nie dającymi podstaw do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności decyzji). W wyniku rozpoznania sprawy organ administracji decyzję ostateczną albo tylko zmienia, albo uchyla ją - usuwając z obrotu prawnego. Przedmiotem postępowania wszczętego w trybie nadzwyczajnym w celu zmiany lub uchylenia decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. jest ustalenie istnienia przesłanek zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej, a więc jest to nowy przedmiot sprawy w stosunku do tego, którego dotyczyło postępowanie prowadzone wcześniej w trybie zwykłym. Jednak postępowanie prowadzone w tym trybie nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy już ostatecznie zakończonej. Jest ono samodzielnym postępowaniem administracyjnym, a jego celem jest jedynie ustalenie, czy zachodzą przesłanki do uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej określone w art. 155 k.p.a. i czy ewentualnemu uchyleniu lub zmianie nie sprzeciwiają się przepisy szczególne (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 13 października 1995 r., sygn. III SA 27/95, LEX nr 26991; z dnia 13 sierpnia 1997 r., sygn. III SA 854/96, LEX nr 30615; z dnia 28 kwietnia 2000 r., sygn. I SA 819/99, LEX nr 55302; z dnia 2 czerwca 2000 r., sygn. III SA 1854/99, LEX nr 43956; z dnia 5 stycznia 2007 r., sygn. I OSK 586/06, LEX nr 320845; tak też B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. 12, Warszawa 2012, str. 607). Zmiana decyzji ostatecznej na podstawie art. 155 k.p.a. może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy pierwotnej, przy uwzględnieniu normy prawa materialnego, w oparciu o którą tę decyzję pierwotną wydano. Prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w tym przepisie uwarunkowana jest zatem prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron postępowania (tak: Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 28 marca 2013 r., sygn. II OSK 2325/11, LEX nr 1332683, oraz z dnia 5 stycznia 2007 r., sygn. I OSK 586/06, LEX nr 320845). W orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, że na podstawie art. 155 k.p.a. można dokonać zmiany decyzji dotkniętych niekwalifikowanymi wadami lub decyzji prawidłowych. Ponadto, jak podniósł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 339/10, przepis ten otwiera - możliwość weryfikacji decyzji podjętych w wyniku wadliwej wykładni prawa materialnego lub decyzji wydanych w ramach norm prawa materialnego - norm uznaniowych (zob. wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2011 r., I OSK 339/10, LEX nr 745219 i z dnia 26 listopada 2010 r., I OSK 164/10, LEX nr 745112). Stanowisko to należy w pełni zaakceptować. Na konieczność zindywidualizowania w konkretnej sprawie stosowania art. 155 k.p.a. wymagań interesu społecznego i słusznego interesu stron w odniesieniu do stanu faktycznego i prawnego sprawy zwraca się uwagę w tezie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lutego 2000 r., sygn. akt V SA 1346/99, LEGALIS. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 stycznia 1987 r., sygn. akt III SA/1048/86, ONSA 1987, Nr 2, poz. 50 - "ograniczenie się przez organ przy rozpoznawaniu sprawy w trybie art. 155 k.p.a. do wyłącznie do skontrolowania legalności decyzji objętej wnioskiem strony i zaniechanie rozpoznania sprawy w świetle przesłanek do zmiany lub uchylenia decyzji określonych w tym artykule stanowi naruszenie prawa". W świetle dokonanych rozważań należy stwierdzić, że ani organ pierwszej instancji, ani organ drugiej instancji nie przeprowadził postępowania wszczętego wnioskiem skarżącej z dnia 14 sierpnia 2014 r. w sposób zgodny z zasadami wynikającymi z przepisów prawa przedstawionymi powyżej. Trzeba podkreślić, że przedmiotem ustaleń organów w tym postępowaniu nie było bowiem spełnienie przesłanek zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznych w trybie art. 155 k.p.a. Z uzasadnienia decyzji organów przede wszystkim nie wynika czy przepisy szczególne sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu decyzji, ani czy interes społeczny lub słuszny interes skarżącej przemawia za uchyleniem lub zmianą tych decyzji. A przecież z treści przywołanego przepisu wynika, że przesłankę negatywną jego stosowania - jest zakaz wzruszenia ostatecznej decyzji zawarty w przepisach odrębnych. Zatem w pierwszej kolejności organy powinny odnieść się do tej kwestii. Następnie rozważenia wymagało istnienie interesu społecznego i słusznego interesu strony. Istnienie zaś zgody na zmianę decyzji jest oczywiste, gdyż wynika ona z wniosku skarżącej inicjującego niniejsze postępowanie. Nie może też budzić wątpliwości, że wskazana przez skarżącą decyzja jest decyzją, na mocy której nabyła prawo. Natomiast organ pierwszej instancji podniósł jedynie, że ww. uchwała NSA nie jest dla organów wiążąca i nie stanowi podstawy do zmiany decyzji ostatecznej. Organ zaś odwoławczy powołując się na judykaturę wskazał, że przedmiotowy tryb odnosi się do decyzji uznaniowych. Wyjaśnił również, że przedmiotowa uchwała dotyczy wykładni przepisu i została podjęta wobec istniejących rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych. Niewątpliwie, taki sposób załatwienia wniosku skarżącej złożonego w trybie art. 155 k.p.a. narusza ten przepis przez zaniechanie rozpoznania sprawy w świetle przesłanek zmiany lub uchylenia decyzji określonych w tym artykule. W zaistniałej sytuacji nie można uznać, aby doszło do rozpoznania przez organy obu instancji - istoty sprawy. Skutkuje to koniecznością uchylenia przez Sąd zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, jako naruszających przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na zakończenie rozważań można dodać, że sąd administracyjny nie jest władny wkraczać w zakres uprawnień organów administracji do orzekania bezpośrednio o prawach i obowiązkach stron postępowania administracyjnego, ani też oprzeć kontroli o kryterium słuszności czy sprawiedliwości społecznej. Zgodnie z treścią art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Wskazania dla organów co do dalszego toku postępowania administracyjnego wynikają z powyższych rozważań. Ponownie rozpoznając sprawę organy zobowiązane będą uwzględnić powyżej poczynione przez Sąd uwagi i rozpatrzeć wniosek skarżącej pod kątem spełnienia przesłanek określonych w art. 155 k.p.a., dając wyraz swoim rozważaniom w tej kwestii w uzasadnieniu decyzji, którego treść odpowiadać powinna zasadom dotyczącym decyzji uznaniowych, ponieważ taki charakter ma decyzja wydana na podstawie art. 155 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.