III SA/Gd 335/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Orłowska Sędziowie: Sędzia WSA Alina Dominiak (spr.) Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak Protokolant Starszy sekretarz sądowy Anna Zegan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi E. Sz. na decyzję Komendanta Policji z dnia 15 lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Komendanta Policji z dnia 18 lutego 2016 r. nr [...]. Decyzją z dnia 12 kwietnia 2016 r. Komendant Wojewódzki Policji utrzymał w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Policji z dnia 18 lutego 2016 r., odmawiającą przyznania E. Sz. pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu wskazano, że wnioskodawczyni pełni służbę w Policji od 26 maja 2008 r., w służbie stałej od dnia 26 maja 2011 r. Zgodnie z umową najmu z dnia 31 grudnia 2014 r., zawartą z Nadleśnictwem, mąż skarżącej jest najemcą lokalu mieszkalnego, położonego w miejscowości G. przy ul. [...]. Umowa została zawarta na czas nieokreślony. Lokal składa się z 3 pokoi i innych pomieszczeń o łącznej powierzchni użytkowej 57,50 m2. E. Sz. złożyła wniosek o przyznanie pomocy finansowej na wykup w/w mieszkania. Zdaniem organów obu instancji stan faktyczny sprawy wskazywał na to, że wnioskodawczyni w dniu złożenia wniosku miała zaspokojone prawo do lokalu mieszkalnego, albowiem posiadała lokal mieszkalny odpowiadający przysługującym jej normom zaludnienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 15 września 2016 r., sygn. akt III SA/Gd 609/16, na skutek skargi E. Sz. uchylił powyższą decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że istota sporu sprowadza się do tego, czy można uznać, że wystąpiła negatywna przesłanka z art. 95 ust. 1 pkt 3 ustawy o Policji , skutkująca odmową udzielenia skarżącej pomocy finansowej. Sąd stwierdził, że nie każde posiadanie zależne pozwala na uznanie, że potrzeby mieszkaniowe policjanta są zaspokojone, nawet gdy lokal ten spełnia wymogi norm zaludnienia. Wykonywanie posiadania powinno się wiązać z takimi cechami jak stałość czy pewność stosunku prawnego i faktycznego, jak również przejawiać się w samodzielności sprawowania (wykonywania) władztwa nad rzeczą, a dokonanie takiej oceny musi być uzasadnione okolicznościami danej sprawy. Sąd podzielił stanowisko NSA zawarte w wyroku z dnia 13 października 2006 r., sygn. akt I OSK 1332/05, że jedną z form realizacji prawa do lokalu mieszkalnego jest prawo pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość. Wyłączenie prawa do pomocy finansowej może mieć miejsce tylko wówczas, gdy w sposób trwały policjant w służbie stałej ma prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej. Sąd stwierdził także, że nie każda umowa najmu może być uznana za trwałe prawo policjanta do lokalu mieszkalnego. Umowa najmu ma charakter zobowiązaniowy i nie rodzi po stronie najemcy bezwzględnego prawa do rzeczy. Wynajmujący, który jest właścicielem rzeczy, może ją zbyć, a nabywca umowę najmu wypowiedzieć. Zatem by uznać potrzeby mieszkaniowe policjanta za zaspokojone, niezbędne jest stwierdzenie, że tytuł prawny do lokalu, w którym mieszka wraz z rodziną, gwarantuje mu trwałe i stabilne uprawnienie do korzystania z tego lokalu. Znaczenie ma czas trwania najmu i okoliczności skutkujące możliwością wypowiedzenia umowy. W niniejszej sprawie umowa najmu może być rozwiązana na skutek wypowiedzenia przez wynajmującego i na skutek wzajemnego porozumienia. Najem wiąże się ściśle ze stosunkiem pracy męża skarżącej. Lokal został przeznaczony przez Skarb Państwa - Nadleśnictwo na sprzedaż i w przypadku nie wykupienia go przez najemcę zostałby sprzedany innej osobie. Okoliczność ta wymagała weryfikacji przez organ odwoławczy. Sąd wskazał, że ubieganie się w tym przypadku o pomoc finansową zmierza do zapobieżenia utracie miejsca zamieszkania. Sąd wskazał na treść § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów, z którego wynika, że pomoc finansową na uzyskanie przez policjanta lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego prawodawca wiąże przede wszystkim z prawem własności, a nie ze stosunkiem najmu. Sąd wskazał także, że kwestia zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych powinna być rozważona przy uwzględnieniu całokształtu okoliczności sprawy oraz że w świetle poczynionych rozważań nie można przyjąć, aby organy zobligowane były do odmowy przyznania skarżącej pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Po ponownym rozpatrzeniu odwołania Komendant Wojewódzki Policji decyzją z dnia 15 lutego 2017 r. nr [...], na podstawie m.in. art. 6a ust. 2 pkt 1, art. 88, art. 94, art. 97 ust. 5 ustawy o Policji, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Organ wyjaśnił, że wystąpił do Nadleśnictwa i do Urzędu Gminy o podanie stosownych informacji. Z informacji uzyskanych od Nadleśnictwa wynika, że w przypadku odstąpienia najemcy od zakupu lokalu mieszkalnego przedmiotowy lokal mógłby zostać sprzedany lub przekazany nieodpłatnie gminie na podstawie art. 40a ustawy o lasach, na zasadach określonych w przepisach o przekazywaniu zakładowych budynków mieszkalnych przez przedsiębiorstwa państwowe. Z dniem przekazania lokalu mieszkalnego na rzecz gminy umowa najmu lokalu mieszkalnego zawarta pomiędzy Nadleśnictwem a P. Sz. przestałaby obowiązywać. Z kolei Wójt Gminy poinformował, że zgodnie z ustawą o ochronie praw lokatorów , mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, w przypadku przekazania Gminie przez Nadleśnictwo lokalu mieszkalnego zostałaby sporządzona nowa umowa najmu z dotychczasowym najemcą. Wypowiedzenie tej umowy mogłoby być dokonane jedynie na zasadach ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmian Kodeksu cywilnego. Przy przejmowaniu lokali mieszkalnych na podstawie ustawy z dnia 12 października 1994 r. o zasadach przekazywania zakładowych budynków mieszkalnych Gmina nie wydawała decyzji o opróżnieniu mieszkań przez dotychczasowych najemców. Organ stwierdził w tej sytuacji, że brak wykupienia przedmiotowego lokalu nie mógł doprowadzić do utraty jego posiadania. Wskazał, że pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego przysługuje jedynie tym funkcjonariuszom, którzy nie mają zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych i spełniają warunki do uzyskania przydziału lokalu mieszkalnego. Organ odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych wyjaśnił, że jeśli policjant ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe, to nie spełnia ustawowych warunków do uzyskania prawa określonego w art. 88 ustawy o Policji. W konsekwencji nie spełnia również niezbędnej przesłanki przyznania pomocy finansowej. Pomoc w zakresie zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych policjantów ma bowiem jedynie charakter pomocniczy, związany z należytym funkcjonowaniem organów porządku publicznego, nie ma zaś ogólnego charakteru zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych wszystkich policjantów. Jeśli policjant lub jego małżonek posiada mieszkanie w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej to cel przepisu jest osiągnięty i nie powstaje prawo do lokalu, ani też prawo do pomocy finansowej. W ocenie organu E. Sz. ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe w miejscu pełnienia służby, wobec czego nie posiada uprawnień do otrzymania pomocy finansowej. E. Sz. w skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniosła o uchylenie powyższej decyzji. Zdaniem skarżącej organ odwoławczy ponownie rozpoznając sprawę wskazał tylko na możliwość przekazania mieszkania wraz z lokatorami Gminie, a następnie sporządzenie nowej umowy najmu z lokatorami. Z przepisów prawa nie wynika jednoznacznie, że lokal na pewno zostałby przekazany Gminie w przypadku nie skorzystania z prawa nabycia lokalu. Inną możliwością w przypadku rezygnacji lokatorów z prawa pierwokupu jest możliwość jego sprzedaży. Skarżąca podniosła, że z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego ( ...) przez policjantów wynika, że do wniosku o przyznanie prawa pomocy dołącza się dokumenty potwierdzające fakt ubiegania się o lokal mieszkalny lub dom, co potwierdza, że prawodawca wiąże pomoc finansową przede wszystkim z prawem własności , a nie ze stosunkiem najmu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis art. 153 p.p.s.a. stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę zaskarżonych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j.: Dz. U. 2016 r., poz. 1782 ze zm.), rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 1170 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 864 ze zm.). Zgodnie z art. 94 ust. 1 ustawy o Policji, policjantowi, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość. Pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego/domu jednorodzinnego, o której mowa w art. 94 ust. 1 ustawy, jest zastępczym sposobem realizacji prawa osoby pełniącej służbę w Policji do lokalu mieszkalnego. Stosownie bowiem do art. 88 ust. 1 ustawy o Policji policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Pomoc finansowa, o której mowa w art. 94 ust. 1 ustawy o Policji, jako zastępcza forma realizacji potrzeb mieszkaniowych policjanta w służbie stałej, jest konsekwencją niezrealizowania uprawnienia przez policjanta, który legitymuje się prawem do otrzymania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale (art. 90 w zw. z art. 97 ust. 5 w/w ustawy). Prawo do przyznania pomocy finansowej, o której mowa w art. 94 ust. 1 w/w ustawy przysługuje w przypadku, gdy policjant spełnia przesłanki warunkujące przyznanie mu prawa do przydziału lokalu mieszkalnego. Funkcjonariuszowi nie przyznaje się pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego/domu jednorodzinnego (art. 94 ust. 1 ustawy), jeżeli nie przysługuje mu prawo do uzyskania przydziału lokalu mieszkalnego w drodze decyzji administracyjnej z uwagi na wystąpienie jednej z przesłanek negatywnych przewidzianych w art. 95 ust. 1 ustawy o Policji. Z uwagi na treść art. 153 p.p.s.a. zarówno organ odwoławczy, jak i Sąd orzekający w niniejszej sprawie związany był oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 15 września 2016 r., sygn. akt III SA/Gd 609/16. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku, którego uzasadnienie w znacznej mierze przytoczono w części wstępnej niniejszego uzasadnienia , tylko wówczas można uznać, że potrzeby mieszkaniowe policjanta są zaspokojone, gdy posiadanie przez niego lokalu ma charakter trwały , tj. wiąże się ono ze stałością, pewnością stosunku prawnego. Sąd ten zwracał uwagę na możliwość wypowiedzenia umowy najmu przedmiotowego lokalu, jak również na kwestie związane z możliwością jego sprzedaży innej osobie w przypadku nie wykupienia go przez najemcę. Organ odwoławczy miał w tym zakresie przeprowadzić postępowanie wyjaśniające. WSA w wyroku podkreślał także, że pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego prawodawca wiąże przede wszystkim z nabyciem prawa własności lokalu ( domu jednorodzinnego). W ocenie Sądu obecnie rozpoznającego skargę skarżącej E. Sz. organ odwoławczy poczynił ustalenia wynikające ze wskazań zawartych w powyższym wyroku, ale wnioski, które z nich wyciągnął, pozostają w sprzeczności z oceną prawną w wyroku tym wyrażoną. Należy zgodzić się ze skarżącą, że organ odwoławczy w analizie stanu faktycznego wziął pod uwagę tylko możliwość przekazania przez Nadleśnictwo lokalu gminie i następnie możliwość zawarcia umowy najmu tego lokalu z gminą. Tymczasem z informacji udzielonej przez Nadleśnictwo wynika, że w przypadku odstąpienia najemcy od zakupu lokalu mieszkalnego przedmiotowy lokal mógłby także zostać sprzedany. Informacje te potwierdza treść art. 40 a ust. 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach ( jt. Dz.U. z 2015 r., poz.2100 ze zm.), zgodnie z którym Lasy Państwowe mogą sprzedawać nieruchomości zabudowane budynkami mieszkalnymi i samodzielne lokale mieszkalne, zwane dalej "lokalami", oraz grunty z budynkami mieszkalnymi w budowie, nieprzydatne Lasom Państwowym. Zgodnie z art. 40 a ust. 4 ustawy o lasach, pracownicy i byli pracownicy Lasów Państwowych posiadają pierwszeństwo nabycia lokali, których są najemcami i w których mieszkają. Zauważyć należy, że powyższy przepis mówi o "pierwszeństwie nabycia lokalu". Wynika z niego w sposób jednoznaczny, że najemcy mają prawo do nabycia własności lokalu w pierwszej kolejności, gdy właściciel zdecyduje się na jego sprzedaż. Pierwszeństwo nabycia lokalu – jak wskazuje brzmienie tej instytucji – związane jest z niczym innym, jak ze sprzedażą, w tym przypadku lokalu mieszkalnego. Tak więc w przypadku braku skorzystania z tego prawa przez najemcę lokal mógłby być albo sprzedany, albo – zgodnie z art. 40 a ust. 10 ustawy o lasach - przekazany nieodpłatnie gminie. Z protokołu uzgodnień z dnia 17 grudnia 2015 r. wynika w sposób niewątpliwy, że przedmiotowy lokal został przeznaczony na sprzedaż, a najemca - mąż skarżącej – może skorzystać z pierwszeństwa jego nabycia. Tak więc nieuprawnione jest stanowisko organu odwoławczego, z którego wynika, że jedynym możliwym wariantem przebiegu zdarzeń w przypadku nie skorzystania przez najemcę – męża skarżącej z pierwszeństwa nabycia lokalu byłoby przekazanie lokalu gminie i zawarcie nowej umowy najmu, a co za tym idzie – że brak wykupu mieszkania nie mógłby doprowadzić skarżącej do utraty posiadania lokalu. Skoro ustalone zostało, że przekazanie Gminie przedmiotowego lokalu było tylko jedną z możliwych działań właściciela – obok sprzedaży lokalu osobie trzeciej w przypadku nie skorzystania przez dotychczasowego najemcę z pierwszeństwa jego nabycia - nie można uznać, wbrew wiążącemu stanowisku Sądu, zawartemu w przywołanym powyżej wyroku, że posiadanie przedmiotowego lokalu przez skarżącą miało charakter trwały. Przypomnieć należy, że w wiążącym wyroku WSA wskazał też, że z treści § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów wynika, że pomoc finansową na uzyskanie przez policjanta lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego prawodawca wiąże przede wszystkim z prawem własności, a nie ze stosunkiem najmu. W tej sytuacji stwierdzić należy, że organ odwoławczy, a także organ pierwszej instancji uznając, że skarżąca ( jej małżonek) posiada w miejscowości, w której pełni służbę lokal mieszkalny, co uniemożliwia przyznanie jej pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, naruszyły prawo materialne w sposób mający wpływ na wynik sprawy. Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a., uwzględnił skargę. Organy będą miały na uwadze powyższe stanowisko Sądu.