III SA/Gd 336/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Felicja Kajut Sędziowie: Sędzia NSA Anna Orłowska (spr.) Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak Protokolant Starszy sekretarz sądowy Wioleta Gładczuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 czerwca 2016 r. spraw ze skarg M. T. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 24 lutego 2016 r. nr [...], nr [...] w przedmiocie pomocy w formie opłacania składki na ubezpieczenie zdrowotne oddala skargi. M. T. w dniu 27 listopada 2015 r., a następnie w dniu 1 grudnia 2015 r. wystąpiła do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej Nr [...] w G. z dwoma odrębnymi wnioskami o opłacanie ze środków publicznych składek na ubezpieczenie zdrowotne. Rozpoznając ww. wnioski Prezydent Miasta G. odpowiednio: decyzją z dnia 23 grudnia 2015 r. nr [...] (dot. wniosku z dnia 27 listopada 2015 r.) oraz decyzją z dnia 31 grudnia 2015 r. nr [...] ( dot. wniosku z dnia 1 grudnia 2015 r.) odmówił M. T. opłacania składek na ubezpieczenie zdrowotne. M. T. wniosła odwołania od ww. decyzji, domagając się przyznania świadczenia zgodnie ze złożonymi wnioskami. W dniu 24 lutego 2016 r. w oparciu o art. 138 § 2 Kpa Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją nr SKO [...] uchyliło decyzję Prezydenta Miasta G. z dnia 23 grudnia 2015 r. nr [...] oraz decyzją nr [...] uchyliło decyzję Prezydenta Miasta G. z dnia 31 grudnia 2015 r. [...]. Kolegium wskazało, że organ I instancji nie analizował przesłanek wydania decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń zdrowotnych, zawartych w art. 54 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U 2015, poz. 581 ze zm.). Wskazanego przepisu nie powołano ani w postawie prawnej, ani uzasadnieniu zaskarżonych decyzji Z tych względów Kolegium orzekło, że organ I instancji nie rozstrzygnął sprawy w sposób prawidłowy. M. T. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargi na opisane wyżej decyzje SKO, które zarejestrowano pod sygn. akt III SA/Gd 336/16 (skarga na decyzję SKO nr [...]) oraz III SA/Gd 341/16 (skarga na decyzję SKO nr [...]). Skarżąca podkreśliła, że nie posiada środków finansowych, które umożliwiłyby jej leczenie. Nie może również liczyć w tym zakresie na jakiekolwiek wsparcie ze strony rodziny, z którą - wbrew twierdzeniom organów - nie prowadzi wspólnego gospodarstwa domowego. W ocenie skarżącej organy działają w sposób przewlekły, co jest niedopuszczalne, zważywszy, że oba złożone przez skarżącą ww. wnioski dotyczą ochrony najwyższych wartości tj. ochrony zdrowia i życia. Skarżąca wskazała ponadto, że MOPS odmawiając jej opłacania składek na ubezpieczenie zdrowotne, jednocześnie nie rozpatrzył wniosków skarżącej o przyznanie zasiłku z przeznaczeniem na wykupienie prywatnego ubezpieczenia zdrowotnego przez skarżącą. W odpowiedzi na skargi, organ wniósł o ich oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Na rozprawie w dniu 2 czerwca 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku połączył sprawy o sygn. akt III SA/Gd 336/16 oraz III SA/Gd 341/16 do wspólnego rozstrzygnięcia i rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 718), dalej zwanej "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli sądu administracyjnego w niniejszym postępowaniu są decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydane na podstawie art. 138 § 2 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego. Na mocy zaskarżonych decyzji organ odwoławczy uchylił decyzje Prezydenta Miasta G. wydane w przedmiocie opłacania składek na ubezpieczenie zdrowotne. Dokonana w oparciu o wskazane wyżej kryterium kontrola zaskarżonych decyzji prowadzi do uznania, że skargi nie mogły zostać uwzględnione. Zastosowany przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze art. 138 § 2 k.p.a., pozwalający na uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, może znaleźć zastosowanie wówczas, gdy dla podjęcia rozstrzygnięcia zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie przekraczającym postępowanie mające na celu jedynie uzupełnienie dowodów. Przepis art. 138 k.p.a., realizując zasadę dwuinstancyjności postępowania, kształtuje postępowanie przed organem odwoławczym jako postępowanie merytoryczne. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie wówczas, gdy organ pierwszej instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadził je w taki sposób, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 grudnia 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 1062/12; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl). Z kolei prowadzenie przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania dowodowego, na co zezwala art. 136 k.p.a., nie może oznaczać prowadzenia istotnych czynności w tym postępowaniu niejako od początku, tzn. gdy nie zostały one w ogóle ustalone i wyjaśnione w toku postępowania przed organem pierwszej instancji, a postępowanie dowodowe, także w kontekście oceny dowodów, do pewnych z nich się nie odnosi w ogóle. Zasadą wynikającą z regulacji zawartych w k.p.a. jest bowiem obowiązek gromadzenia materiału dowodowego w toku postępowania wyjaśniającego przez organ pierwszej instancji. Konieczność przeprowadzenia określonego dowodu albo uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej. Ta ostatnia zasada podlega jednak wyłączeniu w przypadku, gdy postępowanie dowodowe dotyczyłoby ustalenia kluczowych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych, warunkujących przedmiot i zakres dalszego postępowania wyjaśniającego (por. wyrok NSA z dnia 7 stycznia 2009 r., sygn. akt I OSK 678/08; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl.). Przenosząc powyższe rozważania w realia rozpatrywanych spraw zaskarżone decyzje należy ocenić jako zgodne z prawem. W myśl art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U 2015, poz. 581 ze zm.), dalej zwanej : "ustawą", do zadań zleconych gminy należy wydawanie decyzji, o których mowa w art. 54 ustawy, w sprawach świadczeniobiorców innych niż ubezpieczeni, spełniających kryterium dochodowe, o którym mowa w art. 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, w przypadku których nie zachodzi okoliczność, o której mowa w art. 12 tej ustawy. W celu ustalenia sytuacji dochodowej i majątkowej świadczeniobiorcy, o którym mowa w ust. 2, przeprowadza się rodzinny wywiad środowiskowy na zasadach i w trybie określonych w przepisach o pomocy społecznej (art. 7 ust. 3 cyt. ustawy). W postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji, o której mowa w art. 54 ustawy, organ ustala, czy wnioskodawca należy do kategorii osób, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy tj. czy jest inną niż ubezpieczeni osobą posiadającą miejsce zamieszkania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, która posiada obywatelstwo polskie lub uzyskała w Rzeczypospolitej Polskiej status uchodźcy lub ochronę uzupełniającą, lub zezwolenie na pobyt czasowy udzielone w związku z okolicznością, o której mowa w art. 159 ust. 1 pkt 1 lit. c lub d ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. poz. 1650 oraz z 2014 r. poz. 463 i 1004), spełniającą kryterium dochodowe, o którym mowa w art. 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 163), co do których nie stwierdzono okoliczności, o której mowa w art. 12 tej ustawy, na zasadach i w zakresie określonych dla ubezpieczonych. Z powyższego wynika, że osobie nieubezpieczonej, mieszkającej w Polsce i posiadającej obywatelstwo polskie będzie przysługiwało prawo do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych jeżeli jej dochód nie przekracza kryterium dochodowego (art. 8 ustawy o pomocy społecznej), a jednocześnie w toku wywiadu środowiskowego nie zostanie stwierdzona dysproporcja między udokumentowaną wysokością dochodu, a sytuacją majątkową osoby wskazująca, że wnioskodawca jest w stanie przezwyciężyć trudną sytuację życiową, wykorzystując własne zasoby majątkowe, w szczególności w przypadku posiadania znacznych zasobów finansowych, wartościowych przedmiotów majątkowych lub nieruchomości (art. 12 ustawy o pomocy społecznej). Co istotne, decyzja przyznająca prawo do świadczeń opieki zdrowotnej, o której mowa w art. 54 cyt. ustawy ma charakter decyzji czasowej. Zgodnie bowiem z art. 54 ust. 8 cyt. ustawy prawo do świadczeń opieki zdrowotnej przysługuje osobie nieubezpieczonej od dnia określonego w decyzji przez okres 90 dni od tego dnia. Nie ma jednak przeszkód, aby po wygaśnięciu decyzji przyznającej prawo do świadczeń, osoba nieubezpieczona wystąpiła do organu z kolejnym wnioskiem, co zainicjuje kolejne, odrębne postępowanie administracyjne. Skarżąca zwróciła się do organu wyraźnie wskazując, że z uwagi na swój stan zdrowia i trudną sytuację materialną, chciałaby móc korzystać ze świadczeń opieki zdrowotnej, pomimo tego, że nie jest ubezpieczona i nikt z rodziny nie chce pomóc skarżącej w opłacaniu składek na ubezpieczenie zdrowotne. Pomimo, że skarżąca nie napisała, że składa wnioski na podstawie art. 54 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, powyższe wynikało bezpośrednio z treści złożonego przez skarżącą wniosku. Tymczasem w decyzjach z dnia 23 grudnia 2015 r. i 31 grudnia 2015 r. organ I instancji nie powołał się na art. 54 ustawy, wskazując w podstawie prawnej i uzasadnieniach wydanych decyzji art. 66 ustawy ust. 1 ustawy. Sąd podkreśla, że skarżąca - jako osoba nieubezpieczona - mogła wystąpić do organu o wydanie decyzji przyznającej prawo do świadczeń z opieki zdrowotnej, o której mowa w art. 54 ustawy. Organ pierwszej instancji, pomimo ciążących na nim w związku z tym obowiązków, w obu sprawach w ogóle nie przeprowadził postępowania dowodowego w celu ustalenia, czy wniosek skarżącej spełnia kryteria wynikające z ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. W tym kontekście wskazać należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie mogło wydać innych rozstrzygnięć niż te, które zapadły w przedmiotowych sprawach w oparciu o art. 138 § 2 Kpa. Wydanie merytorycznych decyzji przez organ odwoławczy, w sytuacji gdy organ pierwszej instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania dowodowego, w istotny sposób naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności postępowania. Do uznania że wskazana zasada została zrealizowana, nie wystarcza bowiem stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych instancji. Konieczne jest również ustalenie czy obie z tych decyzji zostały wydane w oparciu o taką samą podstawę prawną oraz na podstawie kompletnego materiału dowodowego ocenionego zgodnie z podstawowymi zasadami wynikającymi z Kodeksu postępowania administracyjnego Zaskarżone decyzje nie rozstrzygają czy wnioski skarżącej o opłacanie składek mogą być uwzględnione, czy też nie. Jak wynika z treści skarg, z tego właśnie powodu zaskarżone decyzje są odbierane przez skarżącą jako niekorzystne. W istocie jednak zaskarżone decyzje przekazują przysługujące skarżącej uprawnienie do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia jej wniosków w oparciu o właściwą podstawę prawną i wyczerpująco zgromadzony w sprawach materiał dowodowy, przez co chronią interesy skarżącej. Materiał dowodowy powinien być jednocześnie zebrany przez organ pierwszej instancji w zakresie jasno określonym w ustawie o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Jak zauważa sama skarżąca, dokonane przez organy w odrębnych postępowaniach ustalenia, co do sytuacji życiowej skarżącej, nie były dla niej korzystne. Istotne jest jednak to, że ustalenia te nie są wiążące w innych postępowaniach, w tym nie jest możliwe aby były bezrefleksyjnie przyjęte przez organ pierwszej instancji, który został zobowiązany przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze do ponownego rozpoznania wniosków skarżącej w oparciu o właściwą podstawę prawną. Szczególnie, że zgodnie z art. 7 ust. 3 ustawy, przed wydaniem decyzji, o której mowa w art. 54 tej ustawy, organ jest zobowiązany przeprowadzić nowy wywiad środowiskowy, który ustali aktualną sytuację dochodową i majątkową skarżącej. Reasumując, Kolegium prawidłowo zastosowało art. 138 § 2 k.p.a. w celu doprowadzenia do sytuacji, w której o prawach strony rozstrzygnie się z zachowaniem zasady dwuinstancyjności, o której mowa w art.15 k.p.a. Kolegium wskazując właściwą podstawę prawną dla rozpoznania wniosków, wywiązało się z obowiązku wskazania organowi pierwszej instancji zakresu postępowania dowodowego, a więc okoliczności, które muszą zostać bezspornie ustalone przed podjęciem decyzji o tym, czy skarżącej może zostać przyznane czasowe prawo do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, czy też nie. W tym celu organ pierwszej instancji będzie musiał przede wszystkim ustalić, czy wnioskodawczyni spełnia kryterium dochodowe z art. 8 ustawy o pomocy społecznej - ustalając wcześniej czy skarżąca jest osoba samotnie gospodarującą, czy też jest osobą w rodzinie. Sąd dostrzega, że sytuacja skarżącej jest trudna. Sama skarżąca nie ma żadnych dochodów, a członkowie najbliższej rodziny, którzy uzyskują świadczenia z pomocy społecznej, nie zgadzają się na przeznaczanie tych środków na potrzeby skarżącej, pomimo tego, że skarżąca opiekuje się chorą matką i pomaga im w domu. Jednak z uwagi na fakt, że złożone przez skarżącą wnioski nie zostały de facto przez organ I instancji rozpoznane tj. w oparciu o właściwą postawę prawną, uchylenie dotychczasowych decyzji Prezydenta Miasta G. w przedmiocie odmowy opłacania składek na ubezpieczenie zdrowotne skarżącej było konieczne i prawidłowe. Wskazania co do dalszego postępowania w sprawie wynikają z powyższych rozważań. W sprawie powinno jednocześnie zostać ustalone, na jakim etapie znajduje się postępowanie dotyczące przyznania skarżącej świadczenia z pomocy społecznej z tytułu opieki sprawowanej przez skarżącą nad niepełnosprawną matką. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargi na postawie art. 151 p.p.s.a.