III SA/Gd 339/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Felicja Kajut (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Anna Orłowska, Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Kinga Czernis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 17 lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę. Decyzją z dnia 27 listopada 2013 r. nr [...] Prezydent Miasta, na podstawie art. 106 ust. 1 i ust. 4, art. 39 w zw. z art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1, ust. 3 i ust. 4, art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. poz. 182 ze zm.), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2012 r. poz. 823) rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 6 czerwca 2012 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz. U. z 2012 r. poz. 712), odmówił A. B. przyznania pomocy społecznej w postaci zasiłku celowego w październiku 2013 r. w kwocie 300 zł na uzupełnienie środków na egzystencje. W uzasadnieniu organ wskazał, że z przeprowadzonego rodzinnego wywiadu środowiskowego wynika, że A. B. (dalej: "strona", "skarżący") samodzielnie prowadzi gospodarstwo domowe, a jego dochód wynosi 294,68 zł. W związku z trudną sytuacją materialno-bytową został objęty pomocą w formie zasiłków celowych i zasiłków okresowych wypłacanych przez organ pomocy społecznej (m.in. zasiłek okresowy za lipiec, sierpień i wrzesień 2013 r. w kwocie 137,19 zł i po 123, 66 zł; zasiłek celowy na zakup odzieży, obuwia itp. w kwocie 200 zł; zasiłek celowy na zakup żywności po 150 zł miesięcznie za październiki, listopad i grudzień 2013 r.). Zgodnie z art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Z przepisu tego, wynika, że zasiłek jest świadczeniem o charakterze fakultatywnym dla osób i rodzin, mającym na celu zaspokojenie konkretnej potrzeby bytowej. Oprócz zasady fakultatywności w przyznaniu tego świadczenia, dla oceny uprawnień do świadczeń z pomocy społecznej znaczenie ma również zasada subsydiarności wyrażona w art. 2 ust. 1 tej ustawy, która oznacza, że pomoc społeczna nie rozwiązuje problemów życiowych rodzin, czy osób, a jej celem może być jedynie częściowe i chwilowe ułatwienie przezwyciężenia trudnych sytuacji życiowych osób potrzebujących pomocy. W związku z tym pomoc społeczna nie może stanowić stałego źródła dochodu. Ponadto możliwość przyznania zasiłku celowego determinowana jest możliwościami finansowymi organów pomocy społecznej, co wynika z treści przepisu art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej. Decyzja dotycząca przyznania zasiłku celowego jest podejmowana na zasadzie uznania administracyjnego. Zdaniem organu przyznanie stronie przedmiotowego zasiłku celowego obok wcześniej przyznanych już świadczeń nie odpowiada możliwościom pomocy społecznej. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w T. dysponuje ograniczonymi środkami finansowymi i musi uwzględniać fakt, że środki, jakimi dysponuje, winny trafić do jak największej, stale rosnącej, liczby osób potrzebujących. Nie może swojej pomocy skoncentrować na finansowaniu potrzeb tylko jednej osoby, choćby jej sytuacja materialna, czy też zdrowotna była najtrudniejsza, bowiem objęcie pomocą społeczną nie jest równoznaczne z ponoszeniem wszystkich kosztów utrzymania osoby korzystającej z pomocy i spełnianiem jej żądań w tym zakresie. Zaznaczył, że w miarę możliwości ośrodka pomocy społecznej strona jest objęta stałą pomocą. A. B. złożył odwołanie od powyższej decyzji podnosząc, że w lipcu 2013 r. został bezprawnie pozbawiony praw nabytych do świadczenia pielęgnacyjnego. Dlatego MOPS w T. winien szczególnie zatroszczyć się o niego oraz o inne osoby, które złe prawo skrzywdziło. Od czerwca 2013 r. napominał, że zmiany w prawie są niekonstytucyjne i w związku z tym wnosi o wszelką pomoc w każdej formie, w tym specjalne zasiłki rekompensujące bezprawne pogorszenie sytuacji materialnej. Wobec tego wnioskowane środki od lipca do czasu przywrócenia świadczenia pielęgnacyjnego miały stanowić dodatkową pomoc. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 17 lutego 2015 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), art. 39 ust. 1, art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1, art. 4, art. 8 ust. 1 i ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że w dniu 1 października 2013 r. strona złożyła wniosek o przyznanie pomocy finansowej, w tym kontynuację ubezpieczenia zdrowotnego, zasiłku celowego na bieżące potrzeby i 2 pary okularów, fundusze z programu na dożywianie. Kolejny wniosek o przyznanie zasiłku w kwocie 300 zł miesięcznie na uzupełnienie środków na egzystencję zawarła w odwołaniu od decyzji z dnia 22 października 2013 r. W odpowiedzi na wniosek z dnia 1 października 2013 r. organ wydał dwie decyzje z dnia 22 października 2013 r., którymi przyznano stronie zasiłek okresowy oraz pomoc na zakup żywności. Ponadto objęto stronę ubezpieczeniem zdrowotnym na okres od 29 października 2013 r. do 26 stycznia 2014r. Decyzją z dnia 22 października 2013 r. odmówiono stronie przyznania pomocy na zakup okularów. Strona prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, a źródłem jej utrzymania są świadczenia finansowe z pomocy społecznej w formie m.in. zasiłków okresowych. Organ zaznaczył, że strona od długiego czasu pozostaje pod stałą opieką ośrodka pomocy społecznej, chociaż nie jest osobą niepełnosprawną ani schorowaną; nie legitymuje się żadnymi zaświadczeniami lekarskimi wskazującymi na istnienie jakichkolwiek poważnych schorzeń. Ilość składanych wniosków i zawarte w nich żądania świadczą o postawie roszczeniowej strony. Dalej organ odwoławczy podkreślił, że ośrodek pomocy społecznej nie może spełniać każdego żądania osoby wnioskującej o pomoc, a gmina nie może przejąć na całkowite utrzymanie wszystkich osób potrzebujących pomocy, bo nie posiada odpowiednich środków finansowych, a także byłoby to nieuzasadnione ze względów społecznych. Zadaniem pomocy społecznej, stosownie do art. 2, art. 3 i art. 4 ustawy o pomocy społecznej, jest wspieranie osób potrzebujących pomocy i doprowadzenie do ich usamodzielnienia się, a osoby korzystające z pomocy społecznej obowiązane są do współdziałania w przezwyciężaniu trudnej sytuacji życiowej. Zatem osoba uprawniona do korzystania z pomocy społecznej obowiązana jest współpracować z ośrodkiem pomocy społecznej w przezwyciężaniu swojej trudnej sytuacji życiowej. Z akt sprawy wynika, że strona nie jest pozbawiona pomocy, ale pomoc ta jest udzielana w miarę możliwości ośrodka pomocy społecznej z uwzględnieniem potrzeb innych osób wymagających pomocy. W tych okolicznościach należało podzielić stanowisko organu pierwszej instancji. Odnośnie pozbawienia strony świadczenia pielęgnacyjnego Kolegium wskazało, że świadczenie pielęgnacyjne nie jest świadczeniem z pomocy społecznej. Świadczenie to przysługiwało osobom sprawującym stałą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny na podstawie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych. Strona nie może żądać rekompensaty utraty prawa do tego świadczenia w postaci wypłaty świadczeń z pomocy społecznej. Zadaniem pomocy społecznej nie jest bowiem rekompensowanie utraconych świadczeń, ale wspomaganie osób chwilowo pozbawionych środków do życia oraz wspieranie tych osób w wysiłkach zmierzających do życiowego usamodzielnienia się. A. B. zaskarżył opisaną wyżej decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku domagając się jej uchylenia i nakazania organowi przyznania wnioskowanej pomocy. Skarżący zarzucił, że organ odwoławczy wybiórczo zastosował prawo, bez uwzględnienia wszystkich okoliczności sprawy. Powtórzył, że MOPS w T. wydał mu decyzję o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego na chorą matkę. Następnie weszła w życie nowelizacja prawa, która pozbawiła go tego świadczenia. Jak orzekł później Trybunał Konstytucyjny zmiana ta była niekonstytucyjna i bezprawnie pozbawiono wiele osób świadczeń pielęgnacyjnych. Skarżący nie otrzymał jednak ponowie świadczenia i w związku z tym wnioski o udzielenie mu wsparcia z pomocy społecznej były uzasadnione. Skarżący ma wrażenie, że organy robią wszystko by nie przyznać świadczeń. Nie stać go na prawnika, który pomógłby mu dochodzić roszczeń. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W świetle art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012r. , poz. 270 ze zm.), dalej zwanej "p.p.s.a.", Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga nie mogła zostać uwzględniona albowiem zaskarżona decyzja organu odwoławczego jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji są zgodne z prawem. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 182 ze zm.), zwanej dalej "ustawą", pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. W myśl art. 3 ust. 4 i art. 4 ustawy, potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej, a osoby korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Celem pomocy społecznej nie jest natomiast stałe dostarczanie środków utrzymania i zastępowanie osobistej aktywności osób w tym zakresie. Pomoc pochodząca ze środków publicznych winna być przeznaczana na przezwyciężanie trudnej sytuacji życiowej, a nie polegać na stałym zapewnianiu środków utrzymania. W myśl art. 39 ustawy zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Przedmiotowa regulacja oznacza, że zasiłek celowy jest formą pomocy pieniężnej przyznawanej na podstawie uznania administracyjnego. Świadczy o tym użycie przez ustawodawcę zwrotu: "(...) może być przyznany (...)". Osoby ubiegające się o przyznanie im świadczenia z pomocy społecznej muszą liczyć się z tym, że nie każdy ich wniosek i nie w pełnym zakresie zostanie automatycznie uwzględniony, bowiem rodzaj, forma i rozmiar świadczenia muszą być odpowiednie nie tylko do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, ale również do możliwości finansowych danego organu udzielającego pomocy. Należy w pełni podzielić pogląd wyrażony w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z dnia 19 czerwca 2007 r. (sygn. akt I OSK 1464/06; vide: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl), że z przepisów regulujących tryb przyznania zasiłku celowego wynika, że udzielając świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, organ kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględnienia potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Uznanie administracyjne obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy ustalać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań, a także wysokości środków finansowych przeznaczonych na świadczenia z zakresu pomocy społecznej. Ponadto, organy odpowiedzialne za udzielenie pomocy społecznej w Polsce dysponują ograniczonymi środkami finansowymi, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbą osób wymagających wsparcia. Bezsprzecznym bowiem jest, że przyznana konkretna pomoc musi mieć pokrycie w środkach finansowych, gdyż w przeciwnym wypadku nie mogłaby zostać faktycznie zrealizowana. Nie ulega ponadto wątpliwości, iż organ pomocy społecznej nie może zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc, jak również udzielać świadczeń jedynie w wysokości oczekiwanej przez te osoby. Stanowisko organu, że w niniejszej sprawie nie miał on obowiązku przyznania skarżącemu zasiłku na uzupełnienie środków na egzystencję w październiku 2013 r. w kwocie 300 zł nie narusza prawa. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku organy orzekające w omawianych sprawach poddały ocenie wszystkie okoliczności od jakich uzależnione jest udzielenie pomocy w formie zasiłku celowego i uwzględniły wskazane wyżej kryteria dotyczące możliwości przyznania pomocy finansowej w tej formie. Sąd nie podzielił tym samym zarzutu, że organy wydając decyzje stosowały prawo wybiórczo, nie wczytując się w konkrety i stan faktyczny sprawy. Jest w okolicznościach sprawy bezsporne, że skarżący spełnia przesłanki przewidziane przepisem art. 8 ust 1 pkt 1 ustawy, który stanowi, że prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. 40, 41, 53a, 78 i 91, przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 542 zł. Skarżący w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku uzyskiwał dochód w wysokości 294,68 zł, co uprawnia go ubiegania się o pomoc finansową z pomocy społecznej, w szczególności o zasiłek celowy. Skarżący jest osobą w sile wieku, nie pracuje, nie posiada nikogo na utrzymaniu, nie podaje informacji o stanie swojego zdrowia, z wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 1 października 2013r. wynika, że nie jest osobą niepełnosprawną ani schorowaną. Skarżący opiekuje się niepełnosprawną matką i z tego tytułu otrzymywał do dnia 30 czerwca 2013 r. świadczenie pielęgnacyjne, zaś z ww. wywiadu wynika, że w Samorządowym Kolegium Odwoławczym toczy się postepowanie w sprawie przyznania mu kolejnego świadczenia pielęgnacyjnego. W tym miejscu należy zauważyć, że – jak wcześniej wskazano - samo spełnianie kryteriów ustawowych nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej zasiłku celowego. Uznanie administracyjne obejmuje w swym zakresie ocenę warunków uzasadniających przyznanie pomocy, jak również decyzję co do jej wysokości. Ponadto udzielanie świadczeń z pomocy społecznej nie polega na ich przyznawaniu jedynie w wysokości oczekiwanej przez beneficjentów (czy też w wysokości "wyrównującej" różnicę pomiędzy posiadanym przez daną osobę/rodzinę dochodem a ustanowionym dla niej kryterium dochodowym). Organ pierwszej instancji zasadnie wskazał, że okoliczność posiadania ograniczonych środków publicznych na pokrycie potrzeb pomocy społecznej czyni koniecznym takie nimi gospodarowanie, które umożliwi udzielenie takiej pomocy wszystkim uprawnionym. Oceniając zasadność wniosku organ prawidłowo uwzględnił fakt udzielania skarżącemu pomocy społecznej w różnych formach we wcześniejszym okresie, w tym przyznania mu decyzjami z dnia 22 października 2013r. zasiłku okresowego w wysokości 123,66 zł na okres od 1 października do 31 grudnia 2013 r. oraz pomocy na zakup żywności w wysokości 150 zł, na okres od października do grudnia 2013 r.. Fakt, że otrzymane już świadczenia nie wystarczają na pokrycie wszystkich potrzeb skarżącego, nie stwarza po stronie organu obowiązku uwzględnienia wszystkich jego wniosków, świadczenia z pomocy społecznej mają bowiem charakterem subsydiarny. Sąd nie podziela stanowiska skarżącego, że wobec pozbawienia go świadczenia pielęgnacyjnego, może on żądać rekompensaty utraty prawa do tego świadczenia w postaci wypłaty świadczeń z pomocy społecznej. Zauważyć przy tym należy, że zasiłek okresowy przyznany decyzją z dnia 22 października 2013 r. został przyznany w związku ze sprawowaniem opieki nad chorym członkiem rodziny. Jak słusznie wskazał organ odwoławczy świadczenie pielęgnacyjne nie jest świadczeniem z pomocy społecznej, zaś zadaniem pomocy społecznej nie jest rekompensowanie utraconych świadczeń otrzymywanych z tytułu opieki nad osobą niepełnosprawną. Dodać należy, że osoba, która utraciła prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z dniem 1 lipca 2013 r. w związku z wygaśnięciem z mocy prawa decyzji przyznającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego mogła złożyć wniosek o ustalenie prawa do zasiłku dla opiekuna na podstawie przepisów ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2014 r., poz. 567). Uchwalenie tej ustawy miało na celu – zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 2013 r., sygn. akt K 27/13 (Dz. U. z 2013 r. poz. 1557) – przywrócenie (kontynuację) i zrekompensowanie osobom, które utraciły prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z dniem 1 lipca 2013 r., prawa do analogicznego świadczenia (zasiłku dla opiekuna). Zatem na tej drodze skarżący mógł ubiegać się o przyznanie świadczeń z tytułu opieki nad niepełnosprawna matką, nadto mógł wystąpić z wnioskiem o przyznanie świadczenia na podstawie przepisów ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 1456). Jak wynika z ww. wywiadu środowiskowego skarżący taki wniosek złożył. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa i na podstawie art. 151 p.p.s.a oddalił skargę jako niezasadną.