III SA/Gd 342/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Orłowska Sędziowie: Sędzia WSA Alina Dominiak Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 8 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi A. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 22 lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 22 lutego 2017 r. (nr [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta z dnia 14 grudnia 2016 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W sprawie zaistniały następujące okoliczności faktyczne i prawne: Postanowieniem z dnia 14 grudnia 2016 r. (nr [...]) Prezydent Miasta - działając na podstawie art. 61a § 1 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1964 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. 2016 r. poz. 23 ze zm. – dalej: "k.p.a."), w związku z art. 20, art. 24, art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j.: Dz. U. z 2016 r. poz. 1518 ze zm.) - odmówił wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla A. B. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że wnioskiem dnia 2 grudnia 2016 r. A. B. (zwanego dalej: "stroną", "skarżącym") wystąpił o "zwrócenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego". Organ pokreślił, że w dniu 16 listopada 2016 r. wydał decyzję w postępowaniu wszczętym z wniosku strony, który dotyczył tej samej kwestii. Strona złożyła odwołanie i sprawa nadal jest w toku. Organ wskazał, że zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Organ wyjaśnił, że do innych uzasadnionych przyczyn należy m.in. okoliczność prowadzenia postępowania w tej samej sprawie. Strona złożyła zażalenie na postanowienie organu I instancji twierdząc, że należy jej się świadczenie i wniosek powinien być rozpatrzony. Po rozpatrzeniu zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 22 lutego 2017 r. (nr [...]) utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że stosownie do art. 61a § 1 k.p.a. postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego wydaje się m.in., gdy postępowanie nie może być wszczęte z innych uzasadnionych przyczyn, przy czym ustawodawca nie określił co należy rozumieć jako "inne uzasadnione przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania", niemniej zgodnie z orzecznictwem oraz poglądami doktryny do "innych uzasadnionych przyczyn" uzasadniających wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania należy zaliczyć żądanie, którego przedmiotem jest rozstrzygnięcie sprawy, która już została rozstrzygnięta obowiązującą w obrocie prawnym decyzją. Taka właśnie przeszkoda – jak stwierdziło Kolegium - występuje w stanie faktycznym niniejszej sprawy, gdyż w tej samej sprawie została już wydana ostateczna decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 10 stycznia 2017 r. (sygn. akt [...]) utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 16 listopada 2016 r. odmawiającą przyznania stronie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką sprawowaną nad matką – M. B. w okresie od 1 lipca 2013 r. do bezterminowo. W konsekwencji, w zaistniałym stanie sprawy zasadnym było orzec o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia prawa wnioskodawcy do świadczenia pielęgnacyjnego, z uwagi na bezprzedmiotowość wszczynającego je wniosku. A. B. zaskarżył postanowienie organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wyjaśniając, że jego wniosek "w przedmiotowej sprawie dotyczył wezwania do zaprzestania naruszeń prawa poprzez stosowne wznowienia wszystkich postępowań, wg wskazań, moich wniosków w sprawach związanych z sytuacją moją po ogłoszeniu ustawy zmieniającej, która po wyrokach TK okazana się niekonstytucyjna". Stwierdził, że z powodów legislacyjnych w tamtym okresie MOPS zastosował swe działania i logikę do ówcześnie obowiązujących przepisów, bez właściwej atencji i empatii do skarżącego, jako podmiotu posiadającego pełnię praw. Po wielu wyrokach Trybunału Konstytucyjnego, w tym wyrok w sprawie K 38/13, stan prawny radykalnie się zmienił, tym samy jego wnioski należy z powagą od nowa rozpatrzyć. Wszystkie decyzje są obciążone wadą prawną z winy stosowania się organów do zapisów ustawy niezgodnych z Konstytucją. MOPS musi powtórnie rozpatrzyć jego wnioski, gdyż po wyrokach TK zmieniła się rzeczywistość prawna. Wyjaśnił, że nieprawdą jest twierdzenie organów, że wniosek skarżącego z dnia 6 grudnia 2016 r. jest tożsamy z już będącym w toku postępowaniem z innego wniosku, gdyż jego istotą nie jest prawo do świadczenia pielęgnacyjnego lecz kontynuacja tego prawa po stwierdzeniu przez TK, że ustawa zmieniająca była niekonstytucyjna, a tym samym wszystkie decyzje tak wadliwą ustawą dotknięte, nie mogą się ostać. Nadmienił również, że organ odwoławczy od miesięcy milczy w innej kwestii, w której wniósł o stwierdzenie nieważności wszystkich decyzji po wyroku TK o sygn. K 38/13. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w myśl § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, należy podkreślić, że sprawowana przez sądy administracyjne kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej w skrócie zwanej: "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem złożonej skargi jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 22 lutego 2017 r. (nr [...]), którym organ ten utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta Miasta z dnia 14 grudnia 2016 r. (nr [...]) orzekające o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Podstawą prawną do wydania takiego rozstrzygnięcia był art. 61a § 1 k.p.a., który stanowi, że w sytuacji gdy żądanie wszczęcia postępowania w rozumieniu art. 61 k.p.a. zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, to organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z treści powołanego przepisu wynika, że ustawodawca wprowadził dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, tj. nie ma legitymacji materialnej w rozumieniu art. 28 k.p.a. do złożenia wniosku. Natomiast drugą przesłanką jest zaistnienie "innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Należy jednak przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, a mianowicie, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym, a także gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już merytoryczne rozstrzygnięcie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 9 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Go 844/16, LEX nr 2255660; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 9 września 2015 r., sygn. akt III UK 16/15, LEX nr 1814918 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 13 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Ol 893/11, LEX nr 1094438). Wyjaśnić przy tym należy, że na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. W tej sytuacji należy przyjąć, że w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym, a nie merytorycznym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 999/14, publ. LEX nr 1989306). W rozpoznawanej sprawie jako przesłankę zastosowania art. 61a § 1 k.p.a. organ powołał okoliczność uprzedniego już rozstrzygnięcia tożsamej sprawy w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego. Jak wynika z wyjaśnień Kolegium w dniu 27 października 2016 r. A. B. złożył wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką M. B., po którego rozpoznaniu Prezydent Miasta, decyzją z dnia 16 listopada 2016 r. (nr [...]), orzekł o odmowie przyznania wnioskodawcy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w okresie od 1 lipca 2013 r. do bezterminowo. Decyzja ta została utrzymana w mocy ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 10 stycznia 2017 r. (sygn. akt [...]). W opisanym stanie sprawy należało zatem przyjąć, że – skoro na etapie rozpoznania niniejszej sprawy przez organ I instancji toczyło się w tożsamej sprawie postępowanie przed Kolegium, a na etapie jej rozpoznania przez organ II instancji wskazane (tożsame) postępowanie zakończyło się już wydaniem przez Kolegium merytorycznego rozstrzygnięcia (ostatecznej decyzji) – to w istocie w niniejszej zaistniały przesłanki do odmowy wszczęcia postępowania dotyczącego rozpoznania kolejnego wniosku skarżącego z dnia 2 grudnia 2016 r. w przedmiocie przyznania mu świadczenia pielęgnacyjnego. Niezależnie od powyższego stwierdzić należy, że skoro przedmiotem wniosku z dnia 2 grudnia 2016 r. było żądanie "zwrócenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego" (w skardze skarżący wskazuje, że istotą jego wniosku nie było prawo do świadczenia pielęgnacyjnego lecz kontynuacja tego prawa po stwierdzeniu przez Trybunał Konstytucyjny, że ustawa zmieniająca była niekonstytucyjna), to przyjąć należy, iż przedmiotem tego żądania było de facto przywrócenie skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, które wygasło dnia 30 czerwca 2013 r. W tym kontekście należy wskazać, że wygaśnięcie z dniem 30 czerwca 2013 r. decyzji o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nastąpiło ex lege, a w obowiązujących przepisach nie została przewidziana żadna procedura ani nie został wskazany organ władzy publicznej właściwy do orzekania o ewentualnym "przywróceniu" prawa do tego świadczenia, na co zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 5 grudnia 2013 r. (sygn. akt K 27/13), stwierdzającym niezgodność przepisów intertemporalnych (art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw - Dz. U. z 2012 r., poz. 1548) z Konstytucją, na mocy których doszło do wygaśnięcia z mocy prawa decyzji przyznających prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, przyznanego w oparciu o art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu sprzed 1 stycznia 2013 r., w tym decyzji przyznającej skarżącemu prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Z tego także powodu należało przyjąć, że rozpoznanie wniosku skarżącego z dnia 2 grudnia 2016 r. było w istocie niedopuszczalne, gdyż brak było podstawy materialnoprawnej w obowiązujących przepisach prawa do rozpatrzenia tego żądania w trybie administracyjnym. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego odpowiada prawu, zaś zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji, przy czym skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do treści art. 119 pkt 3 p.p.s.a.