III SA/Gd 345/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Felicja Kajut, Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Beata Kaczmar, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2007 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia 28 czerwca 2007 r. nr [...] w przedmiocie rozłożenia na raty oraz zmniejszenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji. Decyzją z 18 października 2005 r. wydaną z powołaniem się na art. 40 ust. 4 i 12 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. nr 204, poz. 2086 ze zm.) oraz § 1 pkt 1 uchwały Nr XXI/189/2004 Rady Miejskiej w Ustce z dnia 26 maja 2004 r. w sprawie wysokości opłat za zajęcie 1 m2 pasa drogowego dróg publicznych, dla których zarządcą jest Burmistrz Miasta Ustki (Dz. Urz. Woj. Pom. Nr 76, poz. 1441) oraz pkt 1 załącznika do uchwały, Burmistrz Miasta [...] wymierzył A. P. karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego bez zgody zarządcy w kwocie [...] zł. Wnioskiem z dnia 24 października 2006 r. A. P. zwrócił się do Burmistrza Miasta [...] o rozłożenie na raty lub zmniejszenie wysokości kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego. Ostatecznie decyzją z dnia 16 maja 2007 r. nr [...] Burmistrz Miasta [...] odmówił uwzględnienia wniosku strony. W pouczeniu o trybie zaskarżenia decyzji organ podał, iż nie służy od niej odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się w terminie 14 dni od dnia jej doręczenia z wnioskiem do Burmistrza Miasta [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy. A. P. skorzystał z tego uprawnienia i w piśmie z dnia 28 maja 2007r. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzją z dnia 28 czerwca 2007 r. nr [...] Burmistrz Miasta [...] odmówił stronie rozłożenia na raty oraz zmniejszenia wysokości kary pieniężnej nałożonej za zajęcie pasa drogowego. W decyzji tej zawarto pouczenie o tym, że jest ona ostateczna na podstawie §6 ust. 4 uchwały Rady Miejskiej w Ustce z dnia 31 sierpnia 2006 r. Nr XLVII/383/2006 w sprawie szczegółowych zasad i trybu umarzania, odraczania, rozkładania na raty należności pieniężnych Gminy Miejskiej Ustka oraz jej jednostek organizacyjnych, do których nie stosuje się przepisów ustawy Ordynacja podatkowa oraz wskazywania organów do tego uprawnionych, poprzez nie rozpatrzenie wniosku o odroczenie terminu zapłaty kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego. W decyzji pouczono także o możliwości wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku A. P. zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: 1. § 1 ust. 1 uchwały Nr XLVII/383/2006 Rady Miejskiej w Ustce z dnia 31 sierpnia 2006 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu umarzania, odraczania, rozkładania na raty należności pieniężnych Gminy Miejskiej Ustka oraz jej jednostek organizacyjnych, do których nie stosuje się przepisów ustawy Ordynacja podatkowa oraz wskazywania organów do tego uprawnionych, poprzez nie rozpatrzenie wniosku o odroczenie terminu zapłaty kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego, 2. § 2 ust. 3 pkt 5 uchwały, poprzez przyjęcie, że uzasadnione względy społeczne i gospodarcze nie przemawiały za uwzględnieniem wniosku, 3. § 2 ust. 4 uchwały, poprzez przyjęcie, że wyegzekwowanie należności nie zagraża ważnym interesom dłużnika i za zastosowaniem ulg i umorzeń nie przemawia interes publiczny, 4. art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niepogłębiający zaufania obywateli do organów Państwa oraz świadomości i kultury prawnej obywateli. W ocenie skarżącego organ pobieżne, bez dogłębnej analizy odniósł się do argumentów przedstawionych w uzasadnieniu wniosku o rozłożenie na raty oraz zmniejszenie wysokości kary pieniężnej nałożonej za zajęcie pasa drogowego. Organ nie zbadał we wszechstronny sposób, czy uzasadnione względy społeczne i gospodarcze przemawiają za uwzględnieniem złożonego wniosku. Skarżący podniósł, iż w interesie publicznym jest, aby rozwijał prowadzoną działalność gospodarczą, ponieważ w ten sposób przyczynia się rozwoju profesjonalnej obsługi ruchu turystycznego. W konkluzji skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie, choć z powodów zupełnie innych niż w niej przywołane. W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja administracyjna została wydana przez Burmistrza Miasta [...] w wyniku postępowania opartego na przepisach uchwały Nr XLVII/383/2006 Rady Miejskiej w Ustce z dnia 31 sierpnia 2006 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu umarzania, odraczania, rozkładania na raty należności pieniężnych Gminy Miejskiej Ustka oraz jej jednostek organizacyjnych, do których nie stosuje się przepisów ustawy Ordynacja podatkowa oraz wskazywania organów do tego uprawnionych. Uchwała ta wydana została na podstawie art. 43 ust. 2 ustawy z dnia 30 czerwca 2005r. o finansach publicznych (D. U. nr 249 poz. 2104 z późn. zm) oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 maraca 1990r. o samorządzie gminnym (D. U. 2001 nr 142 poz. 1591 z późn. zmianami) i w §6 określała tryb postępowania w sprawach pozostających w zakresie jej regulacji. W ustępie 2 tego przepisu stanowi się, że od decyzji wydanej w I instancji przez Burmistrza Ustki nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się w terminie 14 dni z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. W myśl §6 ust. 4 uchwały decyzja Burmistrza Miasta Ustki w sprawie ponownego rozpatrzenia wniosku dłużnika również jako organu odwoławczego jest nieważna. Art. 78 Konstytucji RP stanowi, że każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa. Zgodnie z art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. W myśl art. 127 § 1 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji, przy czym według art. 127§2 k.p.a. właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Istotą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego jest dewolutywność, czyli rozpoznanie sprawy w II instancji przez organ administracji wyższego stopnia. Wyjątki od zasady dwuinstancyjności przewiduje k.p.a. na przykład w art. 127§3, który to przepis przewiduje tryb złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy w przypadku decyzji wydanych w I instancji przez samorządowe kolegia odwoławcze lub ministrów. Nie ulega wątpliwości, że §6 omawianej uchwały Rady Miasta Ustki, wyłączając możliwość wniesienia odwołania od decyzji wydanej w I instancji przez Burmistrza do Samorządowego Kolegium Odwoławczego na zasadach ogólnych art. 17 pkt 1 oraz 127§1 i 2 k.p.a. przewiduje wyjątek od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W świetle cytowanych powyżej przepisów Konstytucji RP oraz kodeksu postępowania administracyjnego tego rodzaju wyjątek może wynikać jedynie z aktu rangi ustawowej. Żaden przepis ustawy o finansach publicznych ani ustawy o samorządzie gminnym lub k.p.a. nie przewiduje wyłączenia dwuinstancyjności w sprawach tego rodzaju jak sprawa będąca przedmiotem rozstrzygania zaskarżoną decyzją. Art. 178 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowi, że sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. Z takiego konstytucyjnego ukształtowania pozycji sędziego wynika prawo sędziów do kontrolowania zgodności z ustawami aktów niższego niż ustawa rzędu, realizowane poprzez odstąpienie od ich stosowania w razie stwierdzenia ich sprzeczności z ustawą. Przepisy uchwały Rady Miasta wyłączające dwuinstancyjność postępowania w odniesieniu do decyzji wydanych w I instancji przez Burmistrza w sprawach dotyczących umarzania, odraczania, rozkładania na raty określonych należności pieniężnych gminy naruszają art. 78 Konstytucji RP oraz art. 15 i art. 127§1 i 2 k.p.a., a w tej sytuacji rzeczą sądu administracyjnego jest odmowa ich stosowania. Rodzi to skutek w postaci uznania, że wydanie zaskarżonej decyzji wskutek ponownego rozpatrzenia sprawy przez Burmistrza w trybie omawianej uchwały nastąpiło z naruszeniem przepisów o właściwości, gdyż jedynym środkiem odwoławczym od decyzji Burmistrza orzekającego jako organ I instancji jest zgodnie z przepisami art.127§ 1 i 2 k.p.a. odwołanie, zaś organem właściwym do jego rozpoznania jest wyłącznie właściwe terytorialnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze. W tej sytuacji uznać należało w oparciu o przepis art. 156 §1 pkt 1 k.p.a., że zaskarżona decyzja dotknięta jest nieważnością. Rzeczą Burmistrza Miasta [...] będzie po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku przekazanie akt sprawy Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu [...] w celu rozpoznania odwołania skarżącego od decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia 16 maja 2007r. i wydania stosownego rozstrzygnięcia. Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd orzekł na podstawie art. 145§1 pkt 2 p.p.s.a. jak w sentencji wyroku.