III SA/Gd 346/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Dominiak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz, Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Kinga Czernis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 września 2006 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego [...] na uchwałę Rady Miejskiej [...] z dnia 30 czerwca 2004 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia statutu Gminy [...] stwierdza nieważność paragrafu 85 oraz paragrafu 89 Statutu Gminy [...] uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej [...] z dnia 30 czerwca 2004 r. w sprawie uchwalenia Statutu Gminy [...]. Prokurator Rejonowy [...], powołując się na przepisy art. 3 § 2 pkt 5, art. 8, art. 50, art. 52, art. 53 § 1 oraz art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę nr [...] Rady Miejskiej [...] z dnia 30 czerwca 2004 r. w sprawie uchwalenia Statutu Gminy [...], w części dotyczącej zasad dostępu i korzystania przez mieszkańców z dokumentów Rady i Komisji. Zarzucając zaskarżonej części uchwały naruszenie art. 11b ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.) wniósł o stwierdzenie nieważności § 85 i § 89 Statutu Gminy [...] uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej [...]. W uzasadnieniu skargi wskazano, że uchwałą nr [...] z dnia 30 czerwca 2004 r. Rada Miejska [...] uchwaliła Statut Gminy [...]. W punkcie IX Statutu w paragrafach 85 - 90 zawarto postanowienia dotyczące zasad dostępu i korzystania przez mieszkańców z dokumentów Rady i Komisji. W owych zasadach postanowiono w § 85, iż mieszkańcom gminy udostępnia się następujące rodzaje dokumentów: 1) protokoły z sesji, 2) protokoły z posiedzeń komisji Rady, w tym Komisji Rewizyjnej, 3) rejestr uchwał Rady, 4) rejestr wniosków i opinii komisji Rady, 5) rejestr interpelacji i wniosków radnych. W § 89 Statutu określono natomiast, że paragrafy 85 – 88 nie mają zastosowania w sytuacji: 1) wyłączenia jawności na podstawie ustaw, 2) podjęcia przez Radę lub Komisję uchwały o wyłączeniu jawności, 3) do spraw indywidualnych z zakresu administracji publicznej, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Art. 11b ustawy o samorządzie gminnym jest konkretyzacją konstytucyjnego prawa obywateli do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy i administracji państwowej. Przepis ten stanowi, iż działalność organów gminy jest jawna, a ograniczenia jawności mogą wynikać wyłącznie z ustaw. Jawność działania organów gminy obejmuje w szczególności prawo obywateli do uzyskiwania informacji, wstępu na sesje rady gminy i posiedzenia jej komisji, a także dostępu do dokumentów wynikających z wykonywania zadań publicznych, w tym protokołów posiedzeń organów gminy. W tej sytuacji Statut, który w § 85 wskazuje na prawo zapoznania się wyłącznie z określonymi rodzajami dokumentów stoi w sprzeczności z art. 11b ustawy o samorządzie gminnym, bezpodstawnie bowiem zawężono w Statucie zakres dokumentów udostępnianych przez Urząd Gminy w stosunku do zakresu wynikającego z ustawy. Ponadto, jak wynika z art. 11b ustawy o samorządzie gminnym jedynie przepis ustawy może decydować o ograniczeniu zasady jawności. Wobec tego Rada Gminy nie miała kompetencji do przypisania sobie i Komisji prawa do decydowania o wyłączeniu jawności, jak również nie miała kompetencji do umieszczenia w § 89 Statutu postanowień dotyczących wyłączenia jawności. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska [...] wskazała, iż art. 11b ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym jest zbieżny z regulacją § 85 Statutu i ocenę zasadności skargi w tym zakresie pozostawiła Sądowi. Nadto podniosła, iż skarga jest zasadna w zakresie, w jakim zarzuca naruszenie § 89 Statutu. W celu usunięcia tego uchybienia przygotowano projekt uchwały, który będzie rozpatrywany podczas sesji w dniu 5 lipca 2006 r. Na rozprawie w dniu 21 września 2006 r. Przewodniczący Rady Miejskiej oświadczył, że podejmując uchwałę w dniu 5 lipca 2006 r. dokonano zmian w Statucie, mając na uwadze treść przepisów i wniesioną skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl zaś art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Nie budzi wątpliwości przysługujące prokuratorowi prawo do zaskarżenia do sądu administracyjnego uchwały rady gminy, wynikające z art. 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). W świetle przepisów art. 52 i art. 53 powołanej ustawy prokurator nie musi wyczerpać toku instancji w postępowaniu administracyjnym (art. 52 § 1 ustawy), jak również przyznano mu prawo złożenia skargi do sądu w terminie dłuższym niż obowiązujący stronę. Art. 53 § 3 zdanie 2 powołanej ustawy stanowi bowiem, że Prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich mogą wnieść skargę na akt prawa miejscowego także po upływie 6 miesięcznego terminu od daty wejścia w życie aktu, który to termin wynika z art. 53 § 3 zdanie 1 ustawy. Skarga jest zasadna. Art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. W myśl ust. 2 prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu. Z ustępu 3 wynika, że ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Art. 61 ust. 4 stanowi natomiast, że tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu ich regulaminy. W myśl zaś art. 11b ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( t. j. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm. ) działalność organów gminy jest jawna. Ograniczenia jawności mogą wynikać wyłącznie z ustaw ( art. 11 b ust. 1 ). Jawność działania organów gminy obejmuje w szczególności prawo obywateli do uzyskiwania informacji, wstępu na sesje rady gminy i posiedzenia jej komisji, a także dostępu do dokumentów wynikających z wykonywania zadań publicznych, w tym protokołów posiedzeń organów gminy i komisji rady gminy ( art. 11 b ust. 2). Zasady dostępu do dokumentów i korzystania z nich określa statut gminy ( art. 11 b ust. 3). Cytowany przepis konkretyzuje konstytucyjne prawo obywateli do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy i administracji państwowej i upoważnia obywateli m.in. do dostępu do dokumentów wynikających z wykonywania zadań publicznych, w tym protokołów posiedzeń organów gminy i komisji rady gminy. Powyższy przepis nie konkretyzuje rodzaju dokumentów udostępnianych do publicznego wglądu. A zatem, udostępniane powinny być wszystkie dokumenty wynikające z wykonywania zadań publicznych gminy, chyba że ich jawność została wyłączona na mocy odrębnych przepisów. Tymczasem cytowane postanowienie § 85 Statutu Gminy [...] wskazuje na prawo zapoznania się przez mieszkańców gminy wyłącznie z określonymi rodzajami dokumentów (protokołami i rejestrami). Zakres dokumentów udostępnianych przez Urząd Gminy bezpodstawnie został zatem wyraźnie zawężony w stosunku do zakresu wynikającego z ustawy. Jak wyżej wskazano, wyłączenie jawności dopuszczalne jest wyłącznie na drodze ustawowej ( art. 11 b ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym). Jedynie przepis ustawy może decydować o ograniczeniach zasady jawności. W tej sytuacji Rada Miejska [...] nie miała kompetencji do przypisania sobie oraz komisjom prawa do decydowania o wyłączeniu jawności. Rada Miejska nie miała również kompetencji do umieszczania w Statucie (w jego § 89), ustalonych na podstawie art. 11b ustawy, postanowień dotyczących wyłączenia jawności. Regulacja § 85 i 89 Statutu wykracza zatem poza upoważnienie ustawowe i narusza przez to prawo. Wprawdzie prawo obywateli do informacji o działalności organów władzy publicznej nie ma bezwzględnego charakteru i Konstytucja dopuszcza w sytuacjach wyjątkowych (art. 64 ust. 3) jego ograniczenie w drodze ustawy, to jednak taki przepis świadczy o tym, że wyjątki od zasady jawności muszą wynikać z przepisów ustawowych. Nie mogą być wprowadzane aktem niższego rzędu, takim jak statut gminy (por. wyrok NSA z 3.12.1999 r., III SA 1699/99, ONSA 2001/1/22) . Prawdą jest, że art. 11b ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym przyznał gminom uprawnienie do określenia w statucie zasad dostępu do dokumentów i korzystania z nich. Nie można jednak tego przepisu interpretować w oderwaniu od treści przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), który to akt prawny szczegółowo normuje te zagadnienia i chociaż dopuszcza możliwość odmiennego uregulowania zasad tego dostępu, to jednak tylko w drodze ustawowej, a nie statutowej. Wskazać w tym miejscu też należy na treść art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, który stanowi, że prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do wglądu do dokumentów urzędowych. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że podejmując zaskarżoną uchwałę naruszono art. 61 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 11b ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Trzeba wskazać, że wprawdzie paragraf 85 Statutu Gminy [...] na mocy uchwały Nr [...] z dnia 5 lipca 2006 r. Rady Miejskiej [...] otrzymał nowe brzmienie, zaś paragraf 89 został skreślony, to jednak nie czyni to zbędnym wydania wyroku przez Sąd. Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 14 września 1994 r. sygn. akt W 5/94 (OTK 1994/2/44) stwierdził m. in., że zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej dokonana po zaskarżeniu tej uchwały do sądu administracyjnego nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał skargę za zasadną i na mocy art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdził nieważność paragrafu 85 i 89 Statutu Gminy [...] uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej [...] z dnia 30 czerwca 2004 r. w sprawie uchwalenia Statutu Gminy [...].