III SA/Gd 355/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alina Dominiak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 czerwca 2018 r. sprzeciwu M. T. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 17 kwietnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala sprzeciw. Decyzją z dnia 17 kwietnia 2018 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchyliło w całości decyzję Prezydenta Miasta z dnia 16 października 2017 r., odmawiającą przyznania M. T. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką I. T. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że M. T. w dniu 26 maja 2011 r. złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną matką I. T.. Wniosek ten rozpatrywany był przez organ I instancji pięć razy. Ostatnią decyzję, która jest przedmiotem niniejszego postępowania odwoławczego, organ I instancji podjął po wyroku WSA w Gdańsku z dnia 5 maja 2016r., sygn. akt III SA/Gd 227/16 i oddaleniu skargi kasacyjnej od tego wyroku przez NSA wyrokiem z dnia 2 lutego 2017r., sygn. akt I OSK 2229/16. WSA w wyroku z dnia 5 maja 2016 r. podał, że w sprawie wydany został wcześniej wyrok z dnia 19 września 2013 r., sygn. akt III SA/Gd 452/13, którym Sąd ten uchylił wydane uprzednio decyzje organów obu instancji. Sąd stwierdził przy tym, że okoliczność pozostawania przez matkę strony – I. T. w związku małżeńskim nie stanowi przeszkody do przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego. Taka sytuacja zachodziłaby tylko w przypadku, gdyby małżonek osoby wymagającej opieki - ojciec skarżącej, nie był w stanie skutecznie tej pomocy świadczyć. Organy miały rozważyć, czy okoliczność sprawowania opieki nad ciężko chorą córką może pozwolić ojcu skarżącej również na sprawowanie opieki nad ciężko chorą żoną. Sąd rozpoznający wówczas sprawę uznał, że materiał dowodowy był niepełny i organy nie oceniły go prawidłowo. Sąd stwierdził, że mając na uwadze związanie oceną prawną zawartą w wyroku z dnia 19 września 2013 r. nie można uznać za wystarczające ogólne powołanie się na stan zdrowia matki skarżącej , jej siostry i ojca , a w podsumowaniu stwierdzić, że nie ma uzasadnionych podstaw, by ojciec skarżącej nie mógł uczestniczyć w czynnościach sprawowania opieki nad córką i żoną , które są osobami o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale nie są to osoby obłożnie chore, których stan zdrowia nie mógłby ulec poprawie, gdyby rodzina wyraziła chęć współpracy w leczeniu i rehabilitacji. Obowiązkiem organów było ustalenie, czy ojciec skarżącej może samodzielnie, bez pomocy innych osób sprawować opiekę nad żoną i córką, a nie czy może w jej sprawowaniu uczestniczyć. Sąd zwrócił uwagę na to, że przy podjęciu przez skarżącą zatrudnienia jej ojciec musiałby niekiedy podejmować czynności opiekuńcze wobec dwóch ciężko chorych osób równolegle. Sąd po przeprowadzeniu dowodu z akt Sądu Okręgowego w G. VIII Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych sygn. akt [...] wskazał, że w aktach tych znajduje się wyrok Sądu Apelacyjnego - III Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w G. z dnia 11 lutego 2014 r. , sygn. akt [...], którym uzupełniono pkt 1 wyroku z dnia 25 lutego 2013 r. sygn. akt [...] poprzez dodanie po słowach "zmienia zaskarżoną decyzję i przyznaje A. T. prawo do renty socjalnej od dnia 1 marca 2013 r." - " ustalając niezdolność A. T. do samodzielnej egzystencji na stałe". Sąd podał, że dokonane przez sąd powszechny ustalenia w powyższej kwestii różnią się od ustaleń dokonanych przez pracownika socjalnego w "Ocenie sytuacji rodziny z dnia 12.12.2014 r." gdzie stwierdzono, że A. T. jest osobą zdolną do samoobsługi, na co powołały się z kolei oba organy. Okoliczność ta ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy i jej wyjaśnienie, z uwagi na wskazane wyżej różnice, jest dla podjęcia prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie niezbędne. Tym samym Sąd uznał, że organy obu instancji dopuściły się ponownie naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć wpływ na wynik sprawy poprzez zgromadzenie niepełnego materiału dowodowego, który nie pozwala na wyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, polegające na przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego, którym nie objęto zagadnień związanych z zakresem czynności samoobsługowych, które mogą wykonywać osoby niepełnosprawne w rodzinie skarżącej. Szczegółowe naświetlenie tych okoliczności mogłoby doprowadzić do ustaleń odmiennych, niż dokonane przez organy obu instancji, w tym wskazujących na brak możliwości sprawowania przez K. T. jednoczesnej opieki nad dwiema niepełnosprawnymi osobami. Jednocześnie Sąd zwrócił uwagę, że postępowanie w sprawie zostało wszczęte w maju 2011 r., zatem ustalenie stanu faktycznego i dokonana następnie ocena wniosku o przyznanie świadczenia powinny dotyczyć całego okresu od wszczęcia postępowania do jego zakończenia - co nie znalazło odzwierciedlenia w uzasadnieniu decyzji obu organów (art. 107 § 3 k.p.a.). Sąd wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy miały ustalić szczegółowo istotne okoliczności sprawy, czemu dopomóc może rozważenie przeprowadzenia dowodu z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy sygn. akt [...], a następnie miały dokonać ich oceny z uwzględnieniem poglądów wyrażonych w wyroku. Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej sprzeciwem decyzji podał następnie, że nie było wątpliwości co do treści przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu przed 14 października 2011 r., które prawidłowo zostały zastosowane przez organ I instancji. Nie było też wątpliwości , że WSA w Gdańsku w wyrokach z dnia 19 września 2013 r., sygn. akt [...] oraz z dnia 5 maja 2016r., sygn. akt III SA/Gd 227/16 przesądził kwestię braku wystąpienia w sprawie przesłanki z art. 17 ust. 5 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Sąd przesądził również, że pozostawanie przez I. T. w związku małżeńskim nie stanowi przeszkody do przyznania córce świadczenia pielęgnacyjnego. Zasadnicza wątpliwość w ocenie Sądu dotyczyła dokonanej przez organy oceny możliwości sprawowania opieki przez K. T. nad żoną I. T. i córką A. T. - obie są osobami o znacznym stopniu niepełnosprawności. Sąd podkreślił, że obowiązkiem organów było ustalenie, czy ojciec skarżącej może samodzielnie, bez pomocy innych osób sprawować całodzienną i pełną opiekę nad żoną i córką, nie zaś czy może w jej sprawowaniu uczestniczyć. Organy musiały mieć na uwadze, że w przypadku podjęcia przez skarżącą zatrudnienia czynności związane z opieką nad dwiema ciężko chorymi osobami musiałyby być niekiedy podejmowane przez jej ojca równolegle w tym samym czasie. W powyżej kwestii Sąd wyraźnie określił zakres, jakim powinno być objęte ponowne postępowanie prowadzone przez organ pierwszej instancji, które powinno objąć zagadnienia związane z zakresem czynności samoobsługowych, które mogą wykonywać osoby niepełnosprawne w rodzinie odwołującej, zalecając przeprowadzenie dowodu z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy sądowej o sygn. akt [...]. Według Kolegium po wnikliwej ocenie całości zebranego w sprawie materiału dowodowego i ustaleniach dokonanych przez organ I instancji w trakcie przeprowadzenia poszczególnych dowodów w sprawie uznać należało, że nie dały one odpowiedzi w zakresie zasadniczej wątpliwości w sprawie związanej z zakresem czynności samoobsługowych i konsekwencji z tym związanych. Organ I instancji, wbrew jego twierdzeniu, nie wyczerpał wszelkich możliwości dowodowych w sprawie. Przede wszystkim zgodnie z zaleceniami Sądu, pomimo prób udostępnienia przez Sąd Okręgowy w G. akt postępowania sygn. [...], brak jest w aktach sprawy dowodu na to, że organ I instancji skorzystał z zaproponowanej przez Sąd Okręgowy w piśmie z dnia 24 sierpnia 2017r. możliwości udostępnienia akt sprawy w czytelni sądu i ewentualnego sporządzenia kserokopii poszczególnych dokumentów bądź wykonania fotokopii. Pomimo szerokiego zakresu oceny sytuacji rodziny odwołującej w zakresie opisanym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, organ I instancji nie dokonał w końcowym efekcie oceny możliwości sprawowania przez K. T. jednoczesnej opieki nad dwiema niepełnosprawnymi osobami, które to zagadnienie jest kluczowe w sprawie. Ponadto ustalenia stanu faktycznego i dokonana ocena wniosku z dnia 26 maja 2011 r. powinna dotyczyć całego okresu od wszczęcia postępowania do jego zakończenia, na co Sąd zwrócił uwagę w wyroku, a co nie znajduje odzwierciedlenia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy uznał, że organ I instancji nie zastosował się do oceny prawnej i wskazań wynikających ze wskazanych powyżej wyroków. Wskazał, że rozpoznając ponownie sprawę organ pierwszej instancji zobowiązany będzie do uzupełnienia materiału dowodowego w zakresie umożliwiającym wyjaśnienie wskazanych okoliczności, a następnie dokonać jego oceny z uwzględnieniem poglądów wyrażonych w wyroku Sądu. M. T. wniosła sprzeciw od powyższej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu sprzeciwu opisała sytuację rodzinną i przebieg doczasowego postępowania. Twierdziła, że spełnia przesłanki do przyznania świadczenia, a organ odwoławczy dysponuje wystarczającymi środkami pozwalającymi na merytoryczną ocenę wniosku. W jej ocenie organ odwoławczy powinien we własnym zakresie uzupełnić materiał dowodowy – sam powinien wystąpić o wskazane przez Sąd akta sprawy i przeprowadzić z nich dowód. Dokumenty lekarskie dotyczące stanu zdrowia jej siostry i jej matki oraz dokumenty akt sprawy Sądu Okręgowego w G. i Sądu Apelacyjnego w G. dotyczące stanu zdrowia jej matki , których jest kilka tomów, są obszernym materiałem dowodowym , dającym odpowiedzi na zlecone przez WSA poczynienie wyjaśnień w jej sprawie. Wniosła też o to, by sąd administracyjny wydał decyzję przyznającą jej świadczenie pielęgnacyjne. W odpowiedzi na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Wniesiony sprzeciw spełnia wymogi formalne określone w art. 64a – 64c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.). Zgodnie z tymi przepisami od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw (art. 64a p.p.s.a.). Sprzeciw od decyzji powinien czynić zadość wymaganiom pisma w postępowaniu sądowym, a ponadto zawierać wskazanie zaskarżonej decyzji, żądanie jej uchylenia oraz oznaczenie organu, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 2 p.p.s.a.). Sprzeciw od decyzji wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skarżącemu decyzji, za pośrednictwem organu, którego decyzja jest przedmiotem sprzeciwu od decyzji (art. 64c § 1 i 64c § 2 p.p.s.a.). Zakres kontroli decyzji wydanej w trybie art. 138 § 2 k.p.a. określony został w art. 64e p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Sprzeciw nie jest zatem środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji. Sprzeciw kierowany jest przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma zatem charakter jedynie formalny. Instytucja sprzeciwu służy skontrolowaniu, czy decyzja kasacyjna organu drugiej instancji została oparta na przesłankach jej wydania określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie ma natomiast podstaw prawnych aby - kontrolując decyzję kasacyjną w tak ustalonym zakresie - odnosić się do zarzutów merytorycznych podnoszonych w skardze, nie może również zastąpić organu odwoławczego w dokonaniu analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego i rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu I instancji. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a. Oceniając w ramach granic sprawy (art. 134 p.p.s.a.) zasadność wydania decyzji kasacyjnej w sprawie należy wskazać, że zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów (art. 138 § 2a k.p.a.). Mając na uwadze treść powyższych przepisów stwierdzenia wymaga, że w niniejszej sprawie nie można pominąć istotnej w sprawie okoliczności , dotyczącej działania organów i sądu w sytuacji związania oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w orzeczeniu sądu ( art. 153 p.p.s.a.). W wyroku, który zapadł w dniu 5 maja 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyraźnie stwierdził, że jest już związany wytycznymi udzielonymi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 19 września 2013 r. , sygn. akt III SA/Gd 452/13, a stan faktyczny i prawny sprawy nie uległ zmianie tak istotnej, by organ mógł być zwolniony z obowiązku określonego art. 153 p.p.s.a. Sąd ten stwierdził też, że obowiązkiem organów było ustalenie, czy ojciec skarżącej może sam sprawować samodzielną opiekę nad matką i córką, zwracając uwagę na treść dokumentów znajdujących się w aktach Sądu Okręgowego w G. VIII Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych, sygn. akt [...]. Zwrócił też uwagę na rozbieżność ustaleń dokonanych przez sąd powszechny z ustaleniami pracownika socjalnego z dnia 12 grudnia 2014r. Sąd stwierdził także , że nie został zgromadzony pełny materiał dowodowy , pozwalający ustalić stan faktyczny , obejmujący cały okres postępowania – od jego wszczęcia ( maj 2011r. ) do jego zakończenia. Organ pierwszej instancji, w toku postępowania prowadzonego po utrzymaniu przywołanego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku w mocy wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2017 r., przeprowadził wywiad środowiskowy, przesłuchał skarżącą , uzyskał informacje w NZOZ Przychodni Lekarskiej "[...]" w G.. Analiza treści uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji potwierdza stanowisko organu odwoławczego, że decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zebrany bowiem przez organ pierwszej instancji materiał dowodowy jest niedostateczny i nie pozwala na dokonanie ustaleń dotyczących okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy , przede wszystkim w kwestii możliwości sprawowania samodzielnej opieki przez ojca skarżącej nad żoną i córką, i to – co należy podkreślić - w całym okresie trwania postępowania w sprawie. Zgodzić się też należy ze stanowiskiem organu odwoławczego, że mimo prób udostępnienia przez Sąd Okręgowy w G. akt sprawy sygn. [...], w aktach niniejszej sprawy brak potwierdzenia, że organ pierwszej instancji skorzystał z możliwości udostępnienia tych akt w czytelni sądu i ewentualnego sporządzenia kserokopii lub fotokopii poszczególnych dokumentów. Należy zwrócić uwagę na fakt, że organ pierwszej instancji pismem z dnia 7 sierpnia 2017 r. zwrócił się o udostępnienie akt sprawy [...] do Przewodniczącego Wydziału Pracy i Ubezpieczeń Społecznych Sądu Okręgowego w G. i uzyskał pozytywne stanowisko w tej kwestii zawarte w piśmie Przewodniczącego Wydziału z dnia 24 sierpnia 2017 r. Mimo że – jak wynika z treści zarówno w/w pisma organu skierowanego do Przewodniczącego Wydziału, jak i pisma organu skierowanego w dniu 22 sierpnia 2017 r. do organu odwoławczego – organ pierwszej instancji uznał za konieczne przeprowadzenie dowodu z dokumentów z akt przywołanej sprawy, jego starania nie znalazły żadnego odzwierciedlenia ani w zebranym materiale dowodowym, ani w treści wydanej decyzji. Tak więc organ odwoławczy prawidłowo uznał, że zaistniały przesłanki do wydania decyzji w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. Przekazując sprawę organ odwoławczy wskazał, zgodnie z treścią tego przepisu, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Stwierdzenia też wymaga, że skarżąca w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji podnosiła w istocie jedynie zarzuty przeciwko dokonanym w niej ustaleniom i wysnutym z nich wnioskom. Wskazane powyżej okoliczności nie dawały podstaw, by to organ odwoławczy przeprowadzał postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy. Sama skarżąca wskazywała, że akta przedmiotowej sprawy sądu powszechnego są obszerne i liczą kilka tomów, wobec czego przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy byłoby nadmiernie utrudnione. Wyjaśnić też należy skarżącej, nawiązując do jej dodatkowego wniosku zawartego w sprzeciwie, że sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonej decyzji, nie jest natomiast uprawniony do wydania decyzji administracyjnej – ani przyznającej świadczenie, ani odmawiającej przyznania świadczenia. Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydając zaskarżoną decyzję nie naruszyło przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Wskazane uchybienia organu pierwszej instancji wymagały od organu odwoławczego wydania rozstrzygnięcia opartego na przywołanym przepisie. W tej sytuacji Sąd, na podstawie art. 151 a § 2 p.p.s.a., oddalił sprzeciw.