III SA/Gd 363/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz, Sędziowie Sędzia NSA Marek Gorski,, Sędzia NSA Anna Orłowska (spr.), Protokolant Asystent Sędziego Robert Daduń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2006 r. sprawy ze skargi K. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia 2 marca 2006 r. nr [...] w przedmiocie prawa do zasiłku przedemerytalnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] nr [...] z dnia 12 stycznia 2006 r.; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją Starosty [...] z dnia 12 stycznia 2006 roku, powołującą przepisy art. 2 ust 1 pkt 2 lit. c, art. 37 n oraz art.6 pkt 6 lit. b ustawy z dnia 14 grudnia 1994 roku o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 58 poz.514 ze zm.) w zw. z art.141 ust. 1 i art. 150 a ust. 9 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 roku o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99 poz. 1001 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a. orzeczono o utracie przez K. M. prawa do pobierania świadczenia/zasiłku przedemerytalnego od dnia 1 kwietnia 2002 roku, w związku z przyznaniem K. M. zasiłku chorobowego od dnia 1 kwietnia 2002 roku. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 37 n ustawy o zatrudnianiu i przeciwdziałaniu bezrobociu, prawo do zasiłku/świadczenia przedemerytalnego ustaje z dniem, w którym osoba uprawniona przestała spełniać warunki, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2 z zastrzeżeniem ust. 2. Utrata prawa do zasiłku/świadczenia przedemerytalnego nastąpiła w związku z niespełnieniem warunków określonych w art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. c ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, które definiują osobę bezrobotną. Osobą bezrobotną nie może być osoba, która pobiera zasiłek chorobowy. K. M. wniósł odwołanie od decyzji organu I instancji. Zaskarżoną decyzją z dnia 2 marca 2006 roku Wojewoda [...], powołując przepisy art.138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. c, art. 37 n ust 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 roku o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (tekst jedn. Dz.U. z 2003 r. Nr 58 poz. 514 ze zm.) w zw. z art. 150 a ust.1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 roku o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99 poz.1001 ze zm.) i art. 11 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2001 roku o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, ustawy o ochronie roszczeń pracowniczych w razie niewypłacalności pracodawcy, ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, ustawy o zakazie stosowania zawierających azbest, ustawy o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego oraz ustawy o ułatwianiu zatrudnienia absolwentom szkół (Dz.U. Nr 154, poz.1793) utrzymał mocy decyzję zaskarżoną odwołaniem. W uzasadnieniu wyjaśniono, że po zmianie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy K. M. z dniem 1 stycznia 2002 roku nabył prawo do zasiłku przedemerytalnego. Z uwagi na podjęcie zatrudnienia prawo to zostało zawieszone od dnia 1 stycznia 2002 roku. W okresie od 1 kwietnia 2002 r. do 20 września 2002 r. K. M. pobierał zasiłek chorobowy po ustaniu zatrudnienia. Okoliczność ta, w myśl art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. c ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu stanowi negatywną przesłankę posiadania statusu osoby bezrobotnej. Skoro strona z dniem 1 kwietnia 2002 r. przestała spełniać warunki, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy, koniecznym było pozbawienie jej statusu osoby bezrobotnej. W tej sytuacji należało orzec o utracie prawa do zasiłku przedemerytalnego, stosownie do art. 37n ust. 1 i 2 cyt. ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. Skargę na opisaną decyzję wniósł K. M., zarzucając, iż została ona wydana z naruszeniem art. 37 n ust. 1 i 2 w związku z art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. W ocenie skarżącego rozstrzygnięcie w przedmiocie utraty prawa do zasiłku przedemerytalnego od dnia 1.04.2002 r. jest chybione, bezpodstawne i niezgodne z intencją ustawodawcy. Przepis art. 37 n ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. stanowił, że prawo do zasiłku i świadczenia przedemerytalnego ustaje z dniem, w którym osoba uprawniona przestała spełniać warunki, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2, jednakże z zastrzeżeniem ust. 2 (tj. w przypadku podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej lub pozarolniczej działalności). Wówczas prawo to ulega zawieszeniu, a nie ustaje. W niniejszej sprawie skarżący podjął zatrudnienie z dniem 2 listopada 2000 r. W okresie zatrudnienia na podstawie umowy na czas określony, zachorował na 7 dni przed jej rozwiązaniem, i z tego tytułu otrzymał wynagrodzenie, o którym mowa w art. 92 kodeksu pracy. Wobec dalszej niezdolności do pracy przez następne 173 dni (do maksymalnego okresu 180 dni) otrzymywał zasiłek chorobowy z ZUS. Skoro zatem Starosta [...] podjął decyzję o zawieszeniu prawa do zasiłku z powodu podjęcia zatrudnienia przez skarżącego, to bezprawna i bezzasadna jest decyzja tego organu o utracie przez niego prawa do pobierania zasiłku przedemerytalnego, w związku z przyznaniem zasiłku chorobowego od dnia 1 kwietnia 2002 roku. W ocenie skarżącego nieracjonalny jest pogląd, według którego organ zawiesza prawo do zasiłku przedemerytalnego z powodu podjęcia zatrudnienia, a następnie pozbawia go w ogóle uzasadniając rozstrzygnięcie pobieraniem zasiłku chorobowego, będącego konsekwencją podjęcia pracy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd orzekł w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną – art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Skarga jest zasadna albowiem organy orzekające w przedmiocie prawa do zasiłku przedemerytalnego K. M. dopuściły się naruszenia prawa materialnego i procesowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Jak wynika z akt sprawy, Starosta [...], decyzją z dnia 12 stycznia 2006 r. nr [...] przyznał K. M. zasiłek przedemerytalny od dnia 1 stycznia 2002 r. Decyzją z dnia 12 stycznia 2006 r. nr [...] Starosta [...] orzekł o zawieszeniu skarżącemu "prawa do pobierania świadczenia/zasiłku przedemerytalnego od dnia 1 stycznia 2002 r." z uwagi na podjęcie zatrudnienia. Następnie organ I instancji – decyzją z dnia 12 stycznia 2006 r. nr [...] orzekł o utracie przez K. M. "prawa do pobierania świadczenia/zasiłku przedemerytalnego od dnia 1 kwietnia 2002 r." Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że "utrata prawa do świadczenia/zasiłku przedemerytalnego nastąpiła w związku z niespełnieniem /../ warunków określonych w art. 2 ust. 1 pkt. lit. c ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, które definiują osobę bezrobotną. Jak wynika z przepisu osobą bezrobotną nie może być osoba, która pobiera zasiłek chorobowy." W decyzji nie podano o jaki zasiłek chorobowy organowi chodziło organowi, dopiero organ odwoławczy utrzymując w mocy rozstrzygnięcie Starosty [...] wyjaśnił, że K. M. pobierał zasiłek chorobowy po ustaniu zatrudnienia w dniach od 1 kwietnia 2002 r. do 20 września 2002 roku. Organ odwoławczy określił w rozstrzygnięciu, że utrzymuje w mocy decyzję organu I instancji w sprawie utraty przez stronę prawa do zasiłku przedemerytalnego z dniem 1.04.2004 r. Brak konsekwencji w nazewnictwie stosowanym przez organy, które zamiennie traktują prawo do zasiłku i prawo do świadczenia przedemerytalnego oraz niewyczerpujące przytoczenie okoliczności faktycznych przez organ I instancji powodują, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie zawiera uzasadnienia odpowiadającego wymogom art. 107 § 3 k.p.a. Decyzja administracyjna jest bowiem aktem, który składa się z osnowy i uzasadnienia. Obie te części stanowią jedność w znaczeniu materialnym i formalnym, co oznacza, że żadna z tych części oddzielnie nie może istnieć w obrocie prawnym. Wymogi stawiane decyzji administracyjnej zostały precyzyjnie określone w art. 107 k.p.a. Zgodnie z § 3 tego przepisu, uzasadnienie faktyczne i prawne stanowią obowiązkowy składnik każdej decyzji administracyjnej, a braki w tym zakresie stanowią o wadliwości tego aktu. Motywy decyzji winny odzwierciedlać rację decyzyjną i wyjaśniać tok rozumowania prowadzący do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do rzeczywistej sytuacji faktycznej (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 16.11.2004 r. sygn. akt I SA 1128/03, LEX nr 164719). Wojewoda [...] powołał w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji przepis art. 150 a ust.1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 roku o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99 poz.1001 ze zm.), w myśl którego prawo do zasiłku przedemerytalnego na zasadach określonych w przepisach ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2001 r., przysługuje osobie, która do dnia 12 stycznia 2002 r. spełniła warunki do jego nabycia, z zastrzeżeniem ust. 2. Orzekając w niniejszej sprawie organy pominęły unormowanie zawarte w art.150a ust. 3 tej ustawy, z którego wynika, że co do zasady prawo do zasiłku przedemerytalnego przysługuje za okres od dnia spełnienia warunków do jego nabycia określonych w ustawie, o której mowa w ust. 1, w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2001 r., nie wcześniej jednak niż od dnia 1 stycznia 2002 r. Oczywistym jest, że prawo do zasiłku przedemerytalnego nie przysługuje za czas pobierania – wcześniej i w związku z zatrudnieniem – zasiłku chorobowego, nie oznacza to jednak, że można pozbawić prawa do zasiłku przedemerytalnego osobę z tej przyczyny, że nie spełnia ona warunków określonych w art.2 ust. 1 pkt. 2 lit. c ustawy z dnia 14 grudnia 1994 roku o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, gdyż warunków tych nie spełnia " z natury rzeczy" i z brzmienia ustawy – również osoba, która nabyła prawo do zasiłku przedemerytalnego. Pamiętać przy tym należy, że zasiłek przedemerytalny jest świadczeniem socjalnym o charakterze zaopatrzeniowym, przewidzianym przez ustawodawcę dla osób, które przepracowały bardzo długie okresy (wskazane w ustawie) i mają okres zatrudnienia uprawniający do emerytury, a które dotknęła dezaktywizacja zawodowa (por. uchwała 7 sędziów NSA, sygn. akt OPS 14/01 ONSA 2002/4/133). Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił zaskarżone decyzje organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organy ustalą za jaki okres - w związku z zawieszeniem prawa do zasiłku przedemerytalnego przysługuje skarżącemu zasiłek, mając na uwadze również treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 września 2006 r. sygn. akt SK 15/05, który orzekł, iż art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz ustawy o systemie oświaty (Dz. U. z 2003 r. Nr 6, poz. 65) w części, w jakiej obejmuje wyrazy "do dnia 12 stycznia 2002 r.", jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz nie jest niezgodny z art. 67 ust. 2 i art. 71 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Trybunał pokreślił, iż ustawa z 20 grudnia 2002 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu ukształtowała sytuację prawną tej grupy osób, które do 12 stycznia 2002 r. nabyły prawo do świadczeń na podstawie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu sprzed nowelizacji 17 grudnia 2001 r. Termin 12 stycznia 2002 r. przyjęto mimo wejścia w życie ustawy uzupełniającej z 20 grudnia 2002 r. dopiero 6 lutego 2003 r. Przepis nie rozwiązał kwestii praw do świadczeń tych osób, które spełniły warunki do ich nabycia między 1 stycznia 2002 r., a dniem wejścia w życie ustawy z 20 grudnia 2002 r. tj. 6 lutego 2003 r. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że nowelizacja z 20 grudnia 2002 r. nie zapewniła ochrony praw nabytych i nie wyrównała strat poniesionych przez podmioty, których prawa nabyte przed 1 stycznia 2002 r. tj. przed wejściem w życie ustawy nowelizującej z 17 grudnia 2001 r. zostały naruszone jej przepisem przejściowym. Sąd, zważywszy na rodzaj decyzji nie orzekał o wstrzymaniu wykonalności (art.152 cyt. ustawy).