III SA/Gd 365/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Gorski, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka (spr.), Sędzia NSA Anna Orłowska, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Beata Kaczmar, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 października 2011 r. sprawy ze skargi T. G. na decyzję Wojewody [...] z dnia 6 lipca 2011 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 10 czerwca 2011r., nr [...] w części odmawiającej przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Decyzją z dnia 10 czerwca 2011 r. Prezydent Miasta, działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (dalej w skrócie k.p.a.) oraz art. 2 ust. 1 pkt 2, art. 9 pkt 1 ust. 14 lit. a) i b) oraz art. 71 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jednolity: Dz. U. z 2008 r., Nr 69, poz. 415 ze zm.) orzekł o uznaniu T. G. zamieszkałej w P. oraz zatrudnionej w okresie od dnia 1 stycznia 2000 r. do dnia 31 grudnia 2009 r. na pełen etat, a w okresie od dnia 1 stycznia 2010 r. do dnia 31 maja 2011 r. na ½ etatu w S S.A. w G. za osobę bezrobotną z dniem 10 czerwca 2011 r. Jednocześnie organ odmówił w/w przyznania zasiłku dla bezrobotnych wskazując, że T.G. nie spełnia warunków określonych w art. 71 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. W następstwie odwołania wniesionego przez T. G. Wojewoda decyzją z dnia 6 lipca 2011 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 2 ust. 1 pkt 2 i art. 71 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy w zw. z obwieszczeniami Prezesa Rady Ministrów z dnia 24 lipca 2008r. i z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie wysokości minimalnego wynagrodzenia za pracę w roku 2009 i 2010 r. oraz w zw. z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 5 października 2010 r. w sprawie wysokości minimalnego wynagrodzenia za pracę w 2011 r. (Dz. U. Nr 194, poz. 1288) utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy odnosząc się do regulacji zawartej w art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy wskazał, że podczas rejestracji w/w udokumentowała, iż w okresie 18 miesięcy poprzedzających rejestrację, tj. w okresie od 9 grudnia 2009 r. do 9 czerwca 2011 r. była zatrudniona - w okresie od dnia 1 stycznia 2000 r. do dnia 31 grudnia 2009 r. na pełen etat, a w okresie od dnia 1 stycznia 2010 r. do dnia 31 maja 2011 r. na ½ etatu, przy czym nie przez cały okres zatrudnienia w wymiarze ½ etatu strona osiągała co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę. Innych okresów uprawniających do zasiłku, a przypadających w w/w 18 - miesięcznym przedziale czasowym strona nie udokumentowała. Na podstawie dokumentów zgromadzonych w aktach organ stwierdził, że stronie nie może być przyznany zasiłek dla bezrobotnych. Wykazane przez stronę okresy zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy i w wymiarze ½ etatu nie gwarantującym osiągania co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę przypadające w w/w 18 – miesięcznym czasookresie nie mogą zostać w całości zaliczone do tego okresu z uwagi na wysokość osiąganego z tego tytułu wynagrodzenia, które nie we wszystkich miesiącach było wyższe niż obowiązujące w tym czasie minimalne wynagrodzenie za pracę, co potwierdzają kartoteki płac za poszczególne miesiące zatrudnienia strony. Natomiast stosownie do unormowań art. 104 ust. 1 pkt 1 lit. a) w/w ustawy tylko osiąganie minimalnego wynagrodzenia za pracę w przeliczeniu na okres miesiąca stwarza obowiązek ustawowy opłacania składki na Fundusz Pracy, z którego finansowane są świadczenia dla bezrobotnych. Takie natomiast składki były opłacane od osiąganego przez stronę co najmniej minimalnego wynagrodzenia tylko w miesiącach styczniu i lutym 2010 r. oraz w maju 2011 r., kiedy to strona była zatrudniona na ½ etatu oraz za okres 9 grudnia 2009 r. – 31 grudnia 2009 r., kiedy to strona była zatrudniona w pełnym wymiarze czasu pracy gwarantującym osiąganie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę. W sumie te wykazane, zaliczalne okresy są krótsze od wymaganych co najmniej 365 dni. Co oczywiste, do okresu uprawniającego do zasiłku nie mogą zostać zaliczone okresy zatrudnienia przypadające przed dniem 9 grudnia 2009 r. W ocenie Wojewody organy zatrudnienia nie są uprawnione do ingerowania w stosunki pomiędzy pracownikami a pracodawcami. Strona zawarła dobrowolnie umowę o pracę i zgodziła się na wysokość osiąganych zarobków. Sam fakt rozwiązania umowy o pracę nie daje zaś podstaw do przyznania świadczeń z tytułu bezrobocia. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku T. G. podniosła, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie zakwestionował wpłat pracodawcy dokonywanych na Fundusz Pracy. Nadto skarżąca nie wiedziała, że zatrudnienie w wymiarze ½ etatu oznacza w istocie brak prawa do zasiłku. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swą dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd orzekł w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Skarga zasługuje na uwzględnienie. Istota sprawy sprowadza się do wykładni art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz. 1001 ze zm.), a w szczególności do użytego w tym przepisie sformułowania "osiągał wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy". Powołana ustawa definicji tego pojęcia nie zawiera. Przy czym obydwa warunki określone w tym przepisie muszą być spełnione łącznie. Przede wszystkim zauważyć należy, że "co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę", o którym mowa w powołanym przepisie nie odnosi się do każdego wymiaru czasu pracy w jakim zatrudniony jest pracownik lecz tylko do tego, który jest zatrudniony w pełnym wymiarze czasu pracy. Trafność tego poglądu potwierdza ustawa z dnia 10 października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu (Dz. U. Nr 200, poz. 1679 ze zm.), która w art. 6 wskazuje, że wysokość wynagrodzenia pracownika zatrudnionego w pełnym wymiarze czasu pracy nie może być niższa od wysokości minimalnego wynagrodzenia ustalonego w trybie art. 2 i 4 z zastrzeżeniem ust. 2. Sposób ustalania wysokości minimalnego wynagrodzenia dla pracownika zatrudnionego w niepełnym wymiarze czasu pracy ustawa ta określa w art. 8 ust. 1, stanowiąc, że ustala się je w kwocie proporcjonalnej do liczby godzin pracy przypadającej do przepracowania przez pracownika w danym miesiącu, biorąc za podstawę wysokość minimalnego wynagrodzenia ustalonego na podstawie niniejszej ustawy. Dokonując wykładni przepisów prawnych należy brać pod uwagę znaczenie użytych tam pojęć i zwrotów w kontekście ich ujednolicenia i nadania im znaczenia uniwersalnego, odpowiadającego ratio legis ustawodawcy, który tworząc prawo czyni to racjonalnie. Do takiego efektu nie zawsze prowadzi wykładnia gramatyczna i tak jak w niniejszej sprawie, przy analizie przepisów posłużyć się należy wykładnią systemową. Odnośnie warunku obowiązkowego opłacania od wynagrodzenia za pracę składki na Fundusz Pracy podkreślić należy, iż są one opłacane za okres trwania obowiązkowych ubezpieczeń emerytalnego i rentowego w trybie i na zasadach przewidzianych dla składek na ubezpieczenie społeczne (art. 107 ust. 1 cyt. ustawy). Podmioty zobowiązane do opłacania tych składek i sposób ich ustalania określa art. 104 ust. 1 ustawy, który stanowi, że są one ustalane od kwot stanowiących podstawę wymiaru składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe, wynoszących (chodzi tu o kwoty) w przeliczeniu na dni miesiąca co najmniej minimalne wynagrodzenie. Zdaniem Sądu w tym składzie, użyte w tym przepisie sformułowanie oznacza, że kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę od którego istnieje obowiązek opłacenia składki na Fundusz Pracy dotyczy pracownika zatrudnionego w pełnym wymiarze czasu pracy osiągającego w miesiącu co najmniej minimalne wynagrodzenie. W stosunku do pracownika zatrudnionego w niepełnym wymiarze czasu pracy wysokość osiąganego przez niego minimalnego wynagrodzenia, od którego opłacana będzie składka na Fundusz Pracy będzie ustalana według zasad określonych w art. 8 ust. 1 ustawy o minimalnym wynagrodzeniu. Zaprezentowane wyżej stanowisko jest zgodne z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego w tym przedmiocie. I tak, w wyroku z dnia 8 grudnia 2004r. w sprawie o sygn. OSK 1357/04, wydanym jeszcze pod rządami ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z 2003 r. Nr 58, poz. 514 ze zm.) Sąd ten stwierdził, iż "wadliwe jest stosowanie gramatycznej wykładni przepisu art. 23 ust. 1 pkt.2 lit.a (aktualnie 71 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy) w zakresie wielkości osiąganego wynagrodzenia, bez powiązania go z innymi przepisami". Sąd wskazał na art. 56 ust. 1, art. 57 ust. 1 i art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z 2003 r. Nr 58, poz. 514 ze zm.). Przepisom tym odpowiadają przepisy art. 104, art. 106 i art. 107 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz. 1001). W uzasadnieniu tego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, iż stosowanie wykładni gramatycznej prowadziłoby do niekorzystnego traktowania tych pracowników, którzy zatrudnieni w niepełnym wymiarze czasu pracy osiągają kwotowo niższe wynagrodzenie od najniższego ustalonego przez Ministra Pracy i Polityki Socjalnej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wykładnia ta stawiałaby w nierównej sytuacji pracowników znajdujących się w analogicznej sytuacji prawnej (a więc zatrudnionych w tym samym wymiarze czasu pracy), stwarzając sytuację uprzywilejowaną tym, którzy za swą pracę pobierają wyższe uposażenie. Jeżeli w obu przypadkach zatrudnienia (a więc zarówno gdy pracownik zatrudniony w niepełnym wymiarze czasu pracy osiąga równowartość najniższego wynagrodzenia, jak i wówczas gdy zarabia poniżej tej kwoty) pracownik świadczy składki na ubezpieczenie społeczne i na Fundusz Pracy, to pozbawienie go w drugim z opisanych przypadków możliwości zaliczenia okresu pracy naruszałoby zasadę równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Tak więc, również wzgląd na zgodność z zasadami konstytucyjnymi przemawia za stosowaniem w tym przypadku wykładni systemowej. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż użyte w art. 23 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z 2003 r. Nr 58, poz. 514 ze zm.) określenie kwota co najmniej najniższego wynagrodzenia odnosi się do wynagrodzenia pracownika w przeliczeniu na okres miesiąca". Identyczne stanowisko wynika z analizy przepisów ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 lipca 2006 roku w sprawie I OSK 175/06. Sąd zwraca również uwagę, że uzasadnienie organu pierwszej instancji nie odpowiada wymogom określonym w przepisie art. 107 § 3 k.p.a., gdyż oprócz wskazania materialnej podstawy rozstrzygnięcia nie zawiera żadnej wykładni zastosowanych przepisów prawa. Natomiast uzasadnienie decyzji organu odwoławczego nie wyjaśnia dlaczego okresy pracy świadczonej przez skarżącą w niepełnym wymiarze czasu pracy, z wynagrodzeniem - po przeliczeniu na tzw. cały etat - odpowiadającym kwocie minimalnego wynagrodzenia za pracę w danym roku, nie zostały zaliczone do wymaganych ustawą 365 dni. W reasumpcji powyższych rozważań stwierdzić trzeba, iż organy administracji naruszyły przepis art. 71 ust.1 pkt 2 lit. a) ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Z tych względów na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy winny uwzględnić przedstawioną wyżej wykładnię przepisów prawa.