III SA/Gd 368/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janina Guść (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski, Asesor WSA Adam Osik, Protokolant: Sekretarz Sądowy Mirosława Marszałek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 października 2025 r. sprawy ze skargi P.M. na uchwałę Zarządu Powiatu Człuchowskiego z dnia 27 lipca 2023 r. nr 646/108/2023 w przedmiocie uchwalenia Regulaminu Organizacyjnego Starostwa Powiatowego w Człuchowie postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącemu P.M. ze Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu uiszczonego wpisu od skargi. Pismem z dnia 4 czerwca 2025 r. P. M. wniósł skargę na uchwałę nr 646/108/2023 Zarządu Powiatowego w Człuchowie z dnia 27 lipca 2023 r. w sprawie uchwalenia Regulaminu Organizacyjnego Starostwa Powiatowego w Człuchowie w związku z naruszeniem art. 2 i art.7 Konstytucji RP. Skarżący zaskarżył w całości § 31 ust. 1 ww. regulaminu w całości. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności regulaminu wewnętrznego w tym paragrafie jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa. Skarżący wniósł o rozpoznanie sprawy na zasadach ogólnych oraz o zwrot kosztów postępowania. Ponadto skarżący wniósł o wezwanie na rozprawę radcę prawnego Starostwa Powiatowego w Człuchowie M. S. z uwagi na łamanie podstawowych praw obywatela. Do skargi załączono: oświadczenie T. G., oświadczenie M. J., wniosek o zabezpieczenie nagrania, fakturę VAT za usługę prawną w sprawie. Uzasadniając skargę, skarżący wskazał, że w dniu 22 marca 2025 r. jego syn dokonał zakupu skutera. W dniu 27 marca 2025 r. skarżący udał się do Starostwa Powiatowego w Człuchowie z kompletem dokumentów wymaganych do rejestracji motoroweru wraz z kopiami. Skarżący podniósł, że pracownica Wydziału Komunikacji odmówiła przyjęcia wniosku, z uwagi na brak zarejestrowania się w dniu poprzednim w celu złożenia wniosku na stronie internetowej urzędu. W dniu 17 kwietnia 2025 r. ponownie wystąpiła taka sama sytuacja, pracownik był wolny, nikogo nie było na korytarzu przed Wydziałem Komunikacji, skarżącemu odmówiono jednak przyjęcia wniosku. Skarżący wskazał, że w obydwóch przypadkach pracownik nie umówił go na inny termin, by zarejestrować pojazd. Skarżący wskazał, że radca prawny Starostwa Powiatowego w Człuchowie poinformował go o regulacji § 31 ust. 1 regulaminu wewnętrznego Starostwa Powiatowego w Człuchowie. Zdaniem skarżącego, działanie organu naruszyło jego prawa, Konstytucję RP i Kodeks postępowania administracyjnego (art. 73 §1 k.p.a.). Skarżący dodał, że Prawo o ruchu drogowym nakłada obowiązek rejestracji pojazdu zagrożony karą administracyjną i odpowiedzialnością z Kodeksu wykroczeń (art. 97). Regulamin wewnętrzny Starostwa Powiatowego w Człuchowie nie może naruszać aktów wyższych rangą, co skutkuje z bezprawnością takiego postępowania. W odpowiedzi na skargę Starosta Człuchowski, działając w imieniu Zarządu Powiatu, wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę wskazano, że w dniu 13 czerwca 2025 r. P. M. złożył do Starostwa skargę z dnia 4 czerwca 2025 r., zaskarżając § 31 Regulaminu Organizacyjnego Starostwa Powiatowego w Człuchowie, uchwalonego uchwałą Nr 646/108/2023 Zarządu Powiatu Człuchowskiego z dnia 27 lipca 2023 r. w sprawie uchwalenia Regulaminu Organizacyjnego Starostwa Powiatowego w Człuchowie, zmienioną uchwałą Nr 50/2024 Zarządu Powiatu Człuchowskiego z dnia 19 sierpnia 2024 r. w sprawie zmiany Regulaminu Organizacyjnego Starostwa Powiatowego w Człuchowie. Zdaniem organu skarga jest bezzasadna. Podniesiono, że § 31 Regulaminu Organizacyjnego Starostwa Powiatowego w Człuchowie dotyczy bezpośredniej obsługi interesantów w Referacie Komunikacji, nie pozbawiając możliwości składania wniosku o rejestrację pojazdu w każdy inny sposób przewidziany prawem administracyjnym i tymże Regulaminem Organizacyjnym np. osobiście w sekretariacie starostwa (§ 30 pkt 3 ppkt 4 Regulaminu Organizacyjnego), pocztą lub na adres do doręczeń elektronicznych lub za pośrednictwem konta w systemie teleinformatycznym starostwa. Organ wskazał, że przewidziany w § 31 Regulaminu Organizacyjnego sposób organizacji obsługi interesantów wprowadzono w 2020 r. w związku z wystąpieniem stanu epidemii COVID-19, początkowo w drodze stosownych zarządzeń Starosty Człuchowskiego i w oparciu o rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii. Rozwiązanie to zostało również utrzymane już po ustaniu stanu epidemii i trwale przeniesione do regulaminu organizacyjnego, bowiem z dotychczasowych doświadczeń wynika, że regulacja ta usprawniła obsługę interesantów czekających przed wejściem do referatu, zapobiegając tworzeniu się kolejek i pozwalając interesantom na załatwienie spraw "od ręki", co w zdecydowanej większości przypadków spotyka się ze społeczną akceptacją. Według organu przyjęte rozwiązania organizacyjne znajdują uzasadnienie i podstawę prawną w przepisach art. 32 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. Nr 107 ze zm.), powoływanej dalej także jako u.s.p., które stanowią, że do zadań zarządu powiatu należy m.in. uchwalanie regulaminu organizacyjnego starostwa powiatowego. Zgodnie z art. 35 ust. 1 u.s.p. regulamin organizacyjny określa organizację i zasady funkcjonowania starostwa powiatowego. Zatem zarząd powiatu ma swobodę w zakresie określania treści regulaminu organizacyjnego, będąc ograniczony jedynie ewentualnymi postanowieniami norm prawnych powszechnie obowiązujących. W ocenie organu, zaskarżonego Regulamin Organizacyjny Starostwa Powiatowego w Człuchowie nie narusza norm prawnych powszechnie obowiązujących. Ponadto Regulamin Organizacyjny Starostwa Powiatowego w Człuchowie został szeroko udostępniony do wiadomości, w sposób zrozumiały i dostępny dla interesantów, w tym opublikowany w Biuletynie Informacji Publicznej Powiatu Człuchowskiego: www.bip.powiatczluchowski.org.pl. Ponadto wskazano, że w dniu 16 kwietnia 2025 r. Pomorski Urząd Wojewódzki w Gdańsku przesłał wg właściwości do Rady Powiatu Człuchowskiego skargę P. M., dotyczącą odmowy obsługi interesanta w dniu 27 marca 2025 r. w Referacie Komunikacji Starostwa Powiatowego w Człuchowie, który nie rezerwował wizyty w sposób przewidziany w Regulaminie Organizacyjnym Starostwa Powiatowego w Człuchowie. W wyniku rozpatrzenia tej skargi Rada Powiatu Człuchowskiego na sesji w dniu 29 maja 2025 r. podjęła uchwałę Nr XV/86/2025 w sprawie rozpatrzenia skargi dot. czynności Starostwa Powiatowego w Człuchowie uznając skargę za bezzasadną z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu do tej uchwały. Podczas rozprawy w dniu 2 października 2025 r. skarżący podtrzymał stanowisko w sprawie. Pełnomocnik podtrzymał stanowisko w odpowiedzi na skargę, wnosząc o zasądzenie kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r, poz. 1267), stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie zaś do treści art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a." przedmiotowy zakres kontroli sądów administracyjnych obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.). Zaskarżona Uchwała jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Zgodnie z art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Przepis art. 87 ust. 1 u.s.p. wprowadza wymóg naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia przez uchwałę (zarządzenie) organu powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, co stanowi zawężenie legitymacji skargowej w stosunku do zasady ogólnej, wyrażonej w art. 50 p.p.s.a. Sąd jest zatem zobligowany do zbadania legitymacji procesowej strony skarżącej poprzez ustalenie, czy będąca przedmiotem skargi uchwała (zarządzenie) narusza jej prawem chroniony interes lub uprawnienie w sprawie z zakresu administracji publicznej. Skarga uregulowana w art. 87 ust. 1 u.s.p. nie jest skargą powszechną (nie ma charakteru actio popularis), a zatem dopiero wykazanie takiego naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia przez wnoszącego skargę na uchwałę (zarządzenie) organu otwiera drogę do merytorycznego jej rozpoznania, przy czym naruszenie to nie może mieć charakteru przyszłego i niepewnego, ale powinno być realne i aktualne (por. wyrok WSA W Krakowie z dnia 27 marca 2023 r. sygn. akt III SA/Kr 1654/22). W orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, że w sytuacji gdy do wniesienia skargi legitymuje stronę wyłącznie fakt naruszenia interesu prawnego, to podmiot wnoszący skargę powinien wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu lub uprawnienia, polegającego na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a własną, indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją, nie zaś sytuacją faktyczną (zob. wyrok NSA z 12 marca 2019 r. sygn. akt II OSK 231/19). Legitymacja procesowa wynikająca z art. 87 ust. 1 u.s.p. ma zatem charakter szczególny. Wymaga nie tylko wskazania przez wnoszącego skargę normy prawa materialnego, kształtującego jego sytuację prawną, ale nadto wykazania, iż zaskarżony akt oddziałuje na posiadany przez skarżącego interes prawny, który w ten sposób zostaje naruszony. Skarga stanowi środek ochrony realnego, własnego interesu prawnego i realnych, własnych uprawnień przed rzeczywistym, nielegalnym wkroczeniem w te interesy i uprawnienia przez organ wydający akt z zakresu administracji publicznej. Przymiot strony w postępowaniu kwestionującym legalność uchwał z zakresu administracji publicznej kształtowany jest na innych zasadach, aniżeli w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) zaskarżonej uchwały, tj. oceny, czy jednocześnie przy podejmowaniu skarżonej uchwały nie doszło do naruszenia prawa. Zaskarżona regulacja § 31 uchwały nr 646/108/2023 Zarządu Powiatowego w Człuchowie z dnia 27 lipca 2023 r. w sprawie uchwalenia Regulaminu Organizacyjnego Starostwa Powiatowego w Człuchowie ogranicza możliwość osobistego złożenia przez skarżącego wniosku do organu administracji o rejestrację pojazdu w Wydziale Komunikacji, poprzez wprowadzenie wymogu uprzedniej rejestracji wizyty dotyczącej złożenia wniosku. Wnioskodawca zgodnie z treścią Regulaminu może jednak złożyć wniosek osobiście w Urzędzie w sekretariacie Starostwa (§ 30 pkt 3 ppkt 4 Regulaminu Organizacyjnego) bez żadnych ograniczeń. Organicznie możliwości złożenia wniosku w Wydziale Komunikacji ma zatem charakter faktyczny, dotyczy bowiem wyłącznie jednego ze sposobów osobistego złożenia wniosku w Urzędzie. Regulamin nie wyklucza i nie ogranicza prawa wnioskodawcy do osobistego złożenia wniosku w Urzędzie, a podział na komórki organizacyjne Urzędu nie ma znaczenia dla oceny istnienia tego prawa. Treść Regulaminu nie ogranicza zatem prawa skarżącego do złożenia wniosku w Urzędzie. Przepisy prawa nie przyznają bowiem stronie uprawnienia do złożenia wniosku w konkretnym wydziale urzędu. W tym zakresie jest to wyłącznie uprawnienie faktyczne wynikające z organizacji Urzędu. Dodatkowo skarżący może złożyć wniosek pocztą lub na adres do doręczeń elektronicznych lub za pośrednictwem konta w systemie teleinformatycznym starostwa. Wobec braku wskazania przez skarżącego naruszenia jego interesu prawnego brak było podstaw do badania przez Sąd zgodności zaskarżonej uchwały z prawem, w tym normami art. 2 i art.7 Konstytucji RP. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. Sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. O zwrocie uiszczonego przez skarżącego wpisu wobec odrzucenia skargi, orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Skargę odrzucono na rozprawie. W ocenie Sądu zawarte w art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zastrzeżenie "do dnia rozpoczęcia rozprawy" dotyczy umorzenia postępowania w związku z cofnięciem pisma. Sąd jest natomiast zobligowany do zwrotu stronie całego uiszczonego wpisu od pisma odrzuconego, niezależnie od tego, czy odrzucenie pisma nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, czy na rozprawie. Cofnięcie skargi jest czynnością dyspozycyjną strony. Jest rozumiane jako wyraz przyznanego jej prawa do rozporządzalności skargą i w pełni zależy od woli skarżącego, który samodzielnie decyduje kiedy - przed rozprawą, czy w jej trakcie - tego dokona. Z kolei odrzucenie skargi jest rozstrzygnięciem podejmowanym autorytatywnie przez sąd, który decyduje także, czy uczynić to na posiedzeniu niejawnym (a więc przed rozprawą), czy po przeprowadzeniu rozprawy. Stosownie bowiem do art. 90 § 2 p.p.s.a. sąd może wyznaczyć rozprawę także wówczas, gdy sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. Uzależnianie zwrotu wpisu w razie, całkowicie zależnego od woli strony, cofnięcia skargi do dnia rozpoczęcia rozprawy, o której strona jest zawiadamiana z odpowiednim wyprzedzeniem (art. 91 § 2 p.p.s.a.) jest racjonalne. Natomiast nieprzystające do art. 222 p.p.s.a., jak również niecelowe, byłoby takie uzależnienie w odniesieniu do odrzucenia skargi, które nie zależy od woli strony, lecz wyłącznie od oceny sądu (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 16 czerwca 2022 r. sygn. akt I SA/Gl 279/20). Powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl.