III SA/Gd 369/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Jacek Hyla, Sędzia NSA Anna Orłowska, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Hanna Tarnawska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego [...] z dnia 25 sierpnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego [...] z dnia 20 grudnia 2007 r. nr [...]. Decyzją z dnia 25 sierpnia 2008r. nr [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego nr [...] z dnia 20 grudnia 2007 r. o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej układu wzrokowego wywołanej czynnikami fizycznymi u A.M., powołując się na przepisy art. 5 pkt 4a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2006 r. Nr 122, poz. 851 ze zm. zm.) i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz § 8 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach ( Dz. U. Nr 132, poz. 1115). Z uzasadnienia decyzji wynika, że organ I instancji wydając decyzję o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej oparł się na orzeczeniach lekarskich Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w G. nr [...] z dnia 11.09.2007 r. i Instytutu Medycyny Pracy w Łodzi nr [...] z dnia 27.11.2007r. oraz karcie oceny narażenia zawodowego sporządzonej w dniach 18.12.2007 r., 19.12.2007r. Z karty oceny narażenia zawodowego wynika, że A. M. w latach 1989-2003 pracowała w Wojewódzkiej Przychodni [...] w G. jako starsza pomoc laboratoryjna w pomieszczeniu gdzie występowało promieniowanie jonizujące od izotopu J125. Z pomiarów promieniowania jonizującego wykonywanych przez Instytut Medycyny Pracy w Łodzi wynika, iż dawka promieniowania otrzymywanego przez pracownicę nie przekraczała 1mSv, a więc dawki dopuszczalnej dla ogółu ludności. WOMP w G. nie rozpoznał u niej choroby zawodowej narządu wzroku. U pacjentki rozpoznano stan po przebytym zapaleniu rogówki i nawracających zapaleniach naczyniówki oka prawego, nie stwierdzono choroby oczu wywołanej działaniem promieniowania jonizującego. IMP w Łodzi w pełni podtrzymał powyższe stanowisko nie rozpoznając choroby zawodowej. Od tej decyzji odwołanie wniosła A.M., podnosząc, iż nie zgadza się z decyzją organu pierwszej instancji. Zarzuciła, iż nie wie na jakiej podstawie organ twierdzi, że była objęta indywidualną kontrolą dawek promieniowania jonizującego podczas gdy nigdy nie otrzymywała żadnego czujnika a jedynie chodziła na badania profilaktyczne jak reszta pracowników. Mimo stwierdzenia u niej zaćmy prawego oka nie wie dlaczego lekarze pominęli tę chorobę. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny rozpatrując odwołanie stwierdził, że karta oceny narażenia zawodowego została sporządzona przez jednostkę uprawnioną, z karty oceny narażenia zawodowego wynika, że w latach od 1989 r. do 2003 r. pracowała w Wojewódzkiej Przychodni [...] w G. jako starsza pomoc laboratoryjna. Dawki promieniowania jakie otrzymywała były dopuszczalne dla ogółu ludności. Orzeczenia lekarskie zostały wydane przez lekarzy uprawnionych. Organ odwoławczy przywołał orzeczenie WOMP w G., który stwierdził brak podstaw do rozpoznania choroby narządu wzroku spowodowanej działaniem promieniowania jonizującego, a tym samym brak podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej, gdyż rozpoznane u pacjentki zapalenia rogówki i nawracające zapalenia naczyniówki oka nie figurują w wykazie chorób zawodowych. IMP jako jednostka orzecznicza II stopnia w całości podtrzymała orzeczenie WOMP. W orzeczeniu uzupełniającym sporządzonym na zlecenie organu drugiej instancji, IMP w Łodzi wyjaśnił, że w każdym przypadku podejrzenia choroby zawodowej wywołanej działaniem promieniowania jonizującego analizowana jest dokładnie dokumentacja medyczna pacjenta i wszystkie wyniki badań, które się w niej znajdują są weryfikowane z wynikami badań przeprowadzonymi w IMP. Badanie okulistyczne u odwołującej przeprowadzone w Instytucie nie wykazało istotnych zmian w soczewkach obu oczu. Jedynie w soczewce oka prawego w części jądrowej stwierdzono drobne ziarnistości powstałe najprawdopodobniej w okresie życia płodowego i można by je określić jako zaćma wrodzona, jednak są one tak drobne, że w większości przypadków podczas badania mogły nie być zauważone. Z tych względów wyniki badań z 2004r. i 2007r. nie były brane pod uwagę. Zdaniem orzeczników w okresie pracy zawodowej w przychodni odwołująca była objęta indywidualną kontrolą dawek promieniowania jonizującego, które nie wykazywały przekroczeń dopuszczalnych norm. Skargę na powyższą decyzję wniosła A. M. zarzucając brak podstaw do twierdzenia, iż dawka promieniowania na które była narażona nigdy nie przekraczała dopuszczalnych norm, gdyż nie miała czujnika. Nadto podała, że dopiero w 2001 roku zaczęła odczuwać ból w prawym oku i mimo podjętego leczenia nie zdołała wyleczyć oka. W jej przekonaniu to praca w narażeniu spowodowała utratę wzroku w prawym oku. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko oraz argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 154, poz. 1270 ze zm.), Sąd rozstrzygając sprawę w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W sprawie niniejszej istotny jest fakt, że organy obu instancji, zarówno prowadząc postępowanie, jak i wydając decyzje w sprawie skarżącej stosowały przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłoszenia podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach ( Dz. U. Nr 132, poz.1115). Rozporządzenie to zostało wydane w oparciu o art. 237 § 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz. U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94 ze zm.). Wyrokiem z dnia 19 czerwca 2008 r. w sprawie o sygn. akt P 23/07 ( Dz. U. z 2008 r. Nr 116, poz. 740) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że zarówno art. 237 § 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (w zakresie, w jakim nie określają wytycznych dotyczących treści rozporządzenia) , jak i rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach - są niezgodne z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że żaden z przepisów kodeksu pracy nie zawiera jakichkolwiek wytycznych dotyczących treści aktu wykonawczego oraz że takich wytycznych nie można zrekonstruować również z treści innej ustawy. Konsekwencją sformułowania takiego wniosku jest uznanie przez Trybunał niezgodności art. 237 § 1 pkt 2 i 3 k.p. z art. 92 ust. 1 Konstytucji, przez to, że zawarte w nim upoważnienie do wydania rozporządzenia nie określa wytycznych dotyczących treści tego aktu. Powoduje to skutki także w stosunku do ściśle powiązanego z nim rozporządzenia RM, które – jako oparte na niekonstytucyjnej delegacji ustawowej – jest również niezgodne z Konstytucją. Trybunał Konstytucyjny przyznał, że można wskazać argumenty przemawiające za zasadnością umieszczenia wykazu chorób zawodowych w rozporządzeniu. Takie rozwiązanie nie rodziłoby niebezpieczeństwa nadużyć ze strony władzy wykonawczej, gdyby w ustawie – zgodnie z art. 92 ust. 1 zdaniem drugim Konstytucji – były zawarte wytyczne wiążące Radę Ministrów przy tworzeniu katalogu chorób zawodowych. Wynika z powyższego, że postępowanie w sprawie dotyczącej skarżącej prowadzone było w oparciu o przepisy prawa, które Trybunał Konstytucyjny uznał za niekonstytucyjne. Jednocześnie Trybunał Konstytucyjny orzekł, że ww. przepisy tracą moc obowiązującą z upływem dwunastu miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego został ogłoszony w Dzienniku Ustaw z dnia 2 lipca 2008 r. W uzasadnieniu swojego orzeczenia Trybunał wskazał, że "zakwestionowane w niniejszej sprawie przepisy są niezbędnym elementem porządku prawnego i służą realizacji istotnych uprawnień pracowniczych. Aby pozostawić ustawodawcy czas na przygotowanie koniecznych zmian legislacyjnych, a jednocześnie zapobiec powstaniu luki w prawie, uniemożliwiającej wydawanie decyzji w sprawach stwierdzania chorób zawodowych, Trybunał postanowił odroczyć utratę mocy obowiązującej zaskarżonych przepisów. Wyznaczony przez Trybunał termin odroczenia powinien być wystarczający dla wprowadzenia w życie regulacji zgodnej z Konstytucją". Wprawdzie można by z powyższego wywieść wniosek, że – z uwagi na odroczenie utraty mocy obowiązującej zaskarżonych do Trybunału Konstytucyjnego przepisów, należy je stosować do dnia wprowadzenia w życie regulacji zgodnej z Konstytucją, bądź do dnia wskazanego w wyroku Trybunału Konstytucyjnego - lecz należy zwrócić uwagę na treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2006 r. sygn. akt II OSK 1403/05 ( Wokanda 2006/5/35, LEX nr 214402), w którym NSA stwierdził, że sąd może odmówić zastosowania przepisu rozporządzenia niezgodnego z Konstytucją również w okresie odroczenia utraty mocy obowiązującej tego przepisu orzeczonej wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny zajął stanowisko, że uprawnienie każdego sądu rozpoznającego sprawę do oceny, czy określone przepisy rozporządzenia są zgodne z ustawą i Konstytucją RP nie pozostaje w żadnym stopniu w kolizji z rolą Trybunału Konstytucyjnego, który jest powołany do orzekania w sprawach zgodności przepisów prawa z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi i ustawami. NSA zwrócił uwagę, że zdaniem samego Trybunału Konstytucyjnego, w przypadku orzeczenia, że zakwestionowany przepis traci moc obowiązującą z dniem określonym przez Trybunał, do nadejścia wskazanego terminu uznany za niezgodny z Konstytucją przepis zachowuje moc obowiązującą , lecz NSA podkreślił, że takie stanowisko Trybunału zostało wyrażone w sprawach, w których Trybunał orzekał o niezgodności z Konstytucją przepisów ustawowych. NSA zauważył również, że omawiane zagadnienie ma dodatkową komplikację w przypadku, gdy wyrok Trybunału stwierdza niezgodność z Konstytucją i ustawą przepisu rozporządzenia. Ostatecznie NSA stwierdza: "wydaje się, że w takich przypadkach należy brać pod uwagę przedmiot regulacji objętej niekonstytucyjnym przepisem, przyczyny naruszenia i znaczenie wartości konstytucyjnych naruszonych takim przepisem, powody, dla których Trybunał odroczył termin utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnego przepisu, a także okoliczności rozpoznawanej przez sąd sprawy i konsekwencje stosowania lub odmowy zastosowania niekonstytucyjnego przepisu". Poglądy zawarte w przywołanym powyżej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd w składzie rozpoznającym sprawę niniejszą w pełni podziela. W sprawie podlegającej ocenie Sądu wydane zostały decyzje dotyczące braku podstaw do stwierdzenia u skarżącej choroby zawodowej, bowiem stwierdzono u niej chorobę oczu, która nie jest wymieniona w obowiązującym wykazie chorób zawodowych, stanowiącym załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r., które zostało uznane za niekonstytucyjne. Rozstrzygnięcie niniejszej sprawy musi uwzględnić sytuację skarżącej, czyli osoby, wobec której orzeczono, iż nie cierpi na chorobę zawodową , a wykaz chorób zawodowych, na podstawie którego dokonano takiego ustalenia ( ściślej ujmując- rozporządzenie, do którego wykaz ten jest załącznikiem) okazał się niekonstytucyjny. Odraczając termin utraty mocy niekonstytucyjnych przepisów Trybunał wskazał, że zakwestionowane przepisy są niezbędnym elementem porządku prawnego i służą realizacji istotnych uprawnień pracowniczych. Trybunał wskazał też na ogólny cel, jakim jest zapobieżenie powstania luki w prawie oraz pozostawienie ustawodawcy czasu na przygotowanie koniecznych zmian legislacyjnych. Celem odroczenia przez Trybunał Konstytucyjny utraty mocy obowiązującej przepisów omawianego rozporządzenia było, w świetle uzasadnienia wyroku Trybunału, umożliwienie wydawania decyzji realizujących uprawnienia pracownicze. Nie odpowiada temu celowi odmowa zaspokojenia roszczeń pracowniczych wskutek zastosowania niekonstytucyjnych przepisów. W sytuacji gdy okazało się, że skarżąca cierpi na chorobę, która nie została uznana za chorobę zawodową na podstawie niekonstytucyjnych przepisów rozporządzenia należy odmówić zastosowania przepisów tegoż rozporządzenia, a sprawa dotycząca stwierdzenia, czy skarżąca cierpi, bądź że nie cierpi na chorobę zawodową powinna zostać rozpoznana na podstawie przepisów, które zostaną uchwalone w zgodzie z Konstytucją RP. Tak więc Sąd w sprawie niniejszej, mając na uwadze treść art. 178 Konstytucji RP oraz art. 4 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, odmówił zastosowania przepisów aktu rangi podustawowej - rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłoszenia podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach. Mając na uwadze powyższe Sąd uchylił decyzje organów obu instancji na mocy art. 145 § 1 pkt 1 a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Organy administracji powinny rozpatrzyć sprawę skarżącej niezwłocznie po uchwaleniu przepisów prawa regulujących kwestię chorób zawodowych w zgodzie z Konstytucją RP.