III SA/Gd 369/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Mierzejewski, Sędziowie: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, Sędzia WSA Janina Guść (spr.), Protokolant: Starszy asystent sędziego Konrad Milczanowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi A. T. na orzeczenie Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia 25 lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary dyscyplinarnej nagany uchyla zaskarżone orzeczenie oraz poprzedzające je orzeczenie Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia 18 stycznia 2021 r. nr [...]. Orzeczeniem z dnia 18 stycznia 2021 r. nr [...] Komendant Powiatowy Policji w [...], działając na podstawie art. 135j ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j.: Dz. U. z 2020 r. poz. 360 ze zm.), powoływanej dalej także jako "ustawa", uznał sierżanta sztabowego A. T. winną zarzucanych czynów i wymierzył karę dyscyplinarną nagany. A. T. obwiniono o to, że: 1. W dniu 7.09.2020 r. około godz. 17:32 oraz w dniu 9.09.2020 r. około godz. 15:39, w [...] przy ulicy [...], w sklepie "A", będąc poza służbą i jednocześnie będąc rozpoznaną przez pracowników sklepu jako osoba będąca funkcjonariuszem Policji, naruszyła zasady etyki zawodowej w ten sposób, że nie kierując się zasadami współżycia społecznego i nie postępując tak, aby jej działania mogły być przykładem praworządności i prowadziły do pogłębiania społecznego zaufania do Policji, jak również nie dbając o społeczny wizerunek Policji jako formacji, w której służy i nie podejmując działań służących budowaniu zaufania do niej, wbrew nałożonemu obowiązkowi, nie zakryła przy pomocy odzieży lub jej części, maski, maseczki, przyłbicy albo kasku ochronnego, ust i nosa, czym dopuściła się popełnienia przewinienia dyscyplinarnego z art. 132 ust. 1 ustawy o Policji w związku z § 2 oraz § 23 załącznika do zarządzenia nr 805 Komendanta Głównego Policji z dnia 31 grudnia 2003 r. w sprawie "Zasad etyki zawodowej policjanta" w związku z § 24 ust 1 pkt 2 lit. d rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. 2020 r. poz. 1356), 2. W trakcie trwania roku szkolnego 2020/2021, będąc rozpoznaną przez dyrektora Zespołu Szkół w [...] jako osoba będąca funkcjonariuszem Policji, naruszyła zasady etyki zawodowej w ten sposób, że nie kierując się zasadami współżycia społecznego i nie postępując tak, aby jej działania mogły być przykładem praworządności i prowadziły do pogłębiania społecznego zaufania do Policji, jak również nie dbając o społeczny wizerunek Policji jako formacji, w której służy i nie podejmując działań służących budowaniu zaufania do niej, podżegała swojego małoletniego syna do nie przestrzegania obowiązku zakrywania ust i nosa przy pomocy odzieży lub jej części, maski, maseczki, przyłbicy albo kasku ochronnego, czym dopuściła się popełnienia przewinienia dyscyplinarnego z art. 132 ust. 1 ustawy z o Policji w związku z § 2 oraz § 23 załącznika do zarządzenia nr 805 Komendanta Głównego Policji z dnia 31 grudnia 2003 r. w sprawie "Zasad etyki zawodowej policjanta" w związku z § 24 ust. 1 pkt 2 lit. d rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii. W uzasadnieniu orzeczenia organ wskazał, że materiał dowodowy w postaci notatek z rozmów ze świadkami zdarzenia jak również nagranie z monitoringu sklepu i zeznania świadków potwierdziły popełnienie wyżej opisanych przewinień dyscyplinarnych. W szczególności w trakcie postępowania dyscyplinarnego przesłuchano świadków w osobach: funkcjonariusza KPP [...] M. K., T. S. - kasjerki, E. W. - sprzedawczyni, B. A. - dyrektora Zespołu Szkół w [...], Z. B. - pracownika ochrony sklepu, H. O. - nauczyciela Zespołu Szkół w [...]. Dalej organ zauważył, że w dniu 21 grudnia 2020 r. do organu wpłynął wniosek obrońcy obwinionej o przesłuchanie obwinionej na okoliczności związane ze stawianymi jej zarzutami oraz wniosek o zawieszenie postępowania dyscyplinarnego z uwagi na sprawę prowadzoną przez Sąd Rejonowy w [...], w której, według obrońcy, stan faktyczny jest tożsamy z jednym z zarzutów dyscyplinarnych. W dniu 24 grudnia 2020 r. zostały wydane postanowienia rzecznika dyscyplinarnego o odmowie uwzględnienia wniosków dowodowych ze względu na to, że wniosek dowodowy w sposób oczywisty zmierza do przedłużenia postępowania (wyjaśniono, że obwiniona została skutecznie powiadomiona o wszczęciu postępowania dyscyplinarnego wraz z pouczeniem dot. art. 135f ust. 10 ustawy o Policji oraz otrzymała wezwanie na przesłuchanie, na które się nie stawiła i nie usprawiedliwiła swojej nieobecności) oraz, że okoliczność, która ma być udowodniona, nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. W uuzasadnieniu wskazano, iż postępowanie dyscyplinarne prowadzone jest w związku z naruszeniem przez obwinioną zasad etyki zawodowej, nie zaś w sprawie popełnienia wykroczenia, które jest przedmiotem postępowania w sądzie powszechnym. Zdaniem organu, orzeczona kara dyscyplinarna, która w rzeczywistości jest jedną z najniższych kar dyscyplinarnych wskazanych przez ustawodawcę w art. 134 ustawy o Policji za popełnienie przez obwinioną przewinienia dyscyplinarne jest właściwa i współmierna do popełnionych czynów. Ukarana policjantka odwołała się od orzeczenia organu pierwszej instancji zarzucając, że organ naruszył art. 7, art. 77 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.) poprzez zaniechanie przesłuchania obwinionej, a w konsekwencji oparcie rozstrzygnięcia na materiale dowodowym, który nie został zgromadzony w sposób wyczerpujący, co prowadzi do wniosku, że orzeczenie jest dowolne, bowiem nie podjęto wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Ponadto naruszono art. 135j ust. 1 pkt 3 ustawy o Policji poprzez niezasadne uznanie obwinionej za winną i wymierzenie kary dyscyplinarnej a nie odstąpienie od wymierzenia kary dyscyplinarnej. Po rozpatrzeniu odwołania Komendant Wojewódzki Policji w [...] orzeczeniem z dnia 25 lutego 2021 r. nr [...] utrzymał w mocy orzeczenie organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy w uzasadnieniu wyjaśnił, że w dniu 10 września 2020 r. do Komendy Powiatowej Policji zgłosił się Z. B. - pracownik ochrony sklepu, który złożył zawiadomienie o wykroczeniu popełnionym przez sierż. szt. A. T. Jak ustalono w tym dniu około godz. 15:39 w [...] przy ulicy [...], w sklepie "A", znana mu osobiście kobieta, o której wiedział że jest funkcjonariuszem Policji, wbrew obowiązkowi, nie zakryła przy pomocy części odzieży, maseczki lub przyłbicy, ust i nosa, popełniając wykroczenie z art. 54 k.w. w zwiazku z § 24 ust. 1 pkt 2 lit. d wskazanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 2020 r. Z. B. zauważył, że wyżej wymieniona policjantka nie zasłoniła ust i nosa zwrócił jej uwagę, aby to uczyniła. Kobieta nie reagowała na jego uwagi. W związku z tym poinformował ją, że będzie zmuszony powiadomić Policję, co wymieniona zlekceważyła, po czym dokończyła zakupy i opuściła sklep. Przedmiotowa sytuacja została zarejestrowana przez monitoring sklepu, a nagranie zostało dostarczone do prowadzonego w tej sprawie postępowania w sprawie o wykroczenie. Następnie Z. B. w dniu 16 września 2020 r. złożył zawiadomienie o ujawnionym podczas przeglądania zapisów monitoringu sklepu kolejnym wykroczeniu popełnionym przez wymienioną policjantkę, polegającym na niezasłonieniu wbrew obowiązkowi przy pomocy odzieży, maseczki lub przyłbicy, ust i nosa w dniu 7 września 2020 r. około godz. 17:32, w sklepie, gdzie wymieniona wraz z inną osobą dokonywała zakupów. Ustalono, iż policjantce została zwrócona uwaga przez pracownika sklepu, po czym obwiniona odmówiła zastosowania się do zakazu grożąc sprzedawczyni, że ta zostanie ukarana przez sąd za to, że nie została obsłużona. Jak wskazała T. S., funkcjonariuszka była znana jej osobiście jako policjantka, gdyż bywała na interwencjach w sklepie będąc w umundurowaniu policjantki. Podobna sytuacja zaistniała w dniu 9 września 2020 r. z innym pracownikiem sklepu, gdzie funkcjonariuszka nie reagowała na wezwanie do zakrycia ust i nosa nawet po uprzedzeniu, iż pracownik poinformuje o zdarzeniu Policję. Organ odwoławczy ustalił, że postępowania w sprawie o wykroczenia, zakończyły się odmową wszczęcia przez Sąd Rejonowy w [...] postępowania wobec wymienionej. Organ stwierdził, ze przeprowadzone w niniejszej sprawie czynności wyjaśniające dały podstawę do podjęcia przez Komendanta Powiatowego Policji w [...] decyzji o wszczęciu postępowania dyscyplinarnego. Nadto w dniu 19 października 2020 r. zostało przesłane pismo Dyrektora Zespołu Szkół w [...], w którym wskazano, że syn A. T. poinformował nauczycieli, że nie będzie nosił maseczki w czasie zajęć szkolnych prowadzonych na zewnątrz budynku szkoły, gdyż jego mama pozwala na takie zachowanie. Materiały dotyczące niniejszego zgłoszenia dołączono do akt postępowania dyscyplinarnego. Syn policjantki deklarował, że nie będzie przestrzegał tego nakazu. Wychowawczyni szkolna syna wskazała, że ten kilkukrotnie nie chciał zakrywać ust i nosa w przestrzeni wspólnej podczas pobytu w szkole, dostawał maseczki od nauczycieli w przypadku kiedy nie przyniósł swojej, tłumaczył jednak, że mama nie kazała mu zakrywać ust i nosa. W toku postępowania dyscyplinarnego obwiniona od dnia 26 września 2020 r. przebywała na zwolnieniu lekarskim. Na przesłuchanie w dniu 17 listopada 2020 r. nie stawiła się i nie usprawiedliwiła swojej nieobecności. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 132 ust. 1 ustawy o Policji policjant odpowiada dyscyplinarnie za popełnienie przewinienia dyscyplinarnego polegającego na naruszeniu dyscypliny służbowej lub nieprzestrzeganiu zasad etyki zawodowej. Naruszenie dyscypliny służbowej stanowi czyn policjanta polegający na zawinionym przekroczeniu uprawnień lub niewykonaniu obowiązków wynikających z przepisów lub rozkazów i poleceń wydanych przez przełożonych uprawnionych na podstawie tych przepisów (art. 132 ust. 2 ustawy). Natomiast zasady etyki zawodowej policjanta zostały ujęte w załączniku do zarządzenia nr 805 Komendanta Głównego Policji z dnia 31 grudnia 2003 r. Policja będąc umundurowaną i uzbrojoną formacją, formułuje wobec funkcjonariuszy szereg wymogów niespotykanych w innych służbach państwowych, co ma zasadnicze znaczenie dla zaostrzonej odpowiedzialności dyscyplinarnej zastosowanej wobec członków tej formacji. Każdy z policjantów bez względu na zajmowane stanowisko, czy pełnioną funkcję posiada określony zakres obowiązków i uprawnień, które uregulowane są w przepisach prawa powszechnie obowiązującego oraz w przepisach wewnętrznych, których powinien bezwzględnie przestrzegać. Przedmiotem prowadzonego postępowania dyscyplinarnego był zarzut naruszenia zasad etyki zawodowej policjanta w kontekście lekceważenia nakazu związanego z nieprzestrzeganiem zakrywania ust i nosa zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii. Przy czym funkcjonariusz Policji podlega odpowiedzialności dyscyplinarnej niezależnie od odpowiedzialności karnej, gdyż postępowanie dyscyplinarne jest autonomiczne. Organ drugiej instancji uznał, że przebieg zdarzeń objętych przedstawionymi zarzutami nie budzi wątpliwości, a organ pierwszej instancji prawidłowo ocenił zachowanie obwinionej policjantki w zakresie naruszenia zasad etyki zawodowej policjanta. Odnosząc się do wymiaru orzeczonej kary zauważył zaś, że zostały uwzględnione okoliczności wypływające na jej zaostrzenie, to jest zakłócenie realizacji zadań Policji lub naruszenia dobrego imienia Policji. Nie wystąpiły natomiast okoliczności przemawiające za złagodzeniem kary. Uwzględniając dyrektywy wymiaru kary, organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, co do zawinionego charakteru popełnionego przewinienia dyscyplinarnego i wymiaru kary. Orzeczoną karę dyscyplinarną należy uznać za właściwą i współmierną do popełnionego czynu, uwzględnia ona bowiem okoliczności popełnienia przewinienia dyscyplinarnego, tj. niekierowanie się zasadami współżycia społecznego (brak odpowiedzialności za zdrowie swoje i innych osób, swojego dziecka, osób z którymi wymieniona miała kontakt), niepostępowaniem w taki sposób aby działania policjantki mogły być przykładem praworządności, niedbanie o społeczny wizerunek formacji w której służy, okazanie lekceważenia obowiązku nałożonego powoływanym rozporządzeniem. Czyny jakich dopuściła się obwiniona należy uznać za niedopuszczalne i nielicujące z jej pozycją zawodową i rolą społeczną. Organ odwoławczy nie znalazł podstaw do odstąpienia od wymierzenia kary w trybie art. 135j ust. 5 ustawy o Policji, wskazując, że obwiniona nie daje rękojmi, iż w przyszłości będzie przestrzegała dyscypliny służbowej i zasad etyki zawodowej policjanta. Organ zwrócił uwagę, że policjantka nie wyrażała chęci aktywnego uczestniczenia w postępowaniu dyscyplinarnym, dowodem na to jest fakt nieodbieranej korespondencji w toku postępowania, jak również trudności w skontaktowaniu się z obwinioną przez rzecznika dyscyplinarnego. Nawet po skutecznym dostarczeniu wezwania na przesłuchanie - obwiniona nie stawiła się na nie oraz nie usprawiedliwiła swojej nieobecności. A. T. zaskarżyła orzeczenie organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wnosząc o jego uchylenie, jak również o uchylenie orzeczenia organu pierwszej instancji, oraz umorzenie postępowania dyscyplinarnego, ewentualnie o uchylenie orzeczeń i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżonemu orzeczeniu skarżąca zarzuciła naruszenie: a) prawa materialnego, mającego wpływ na wynik postępowania, poprzez błędne zastosowanie art. 132 ust. 1 ustawy o Policji w zw. z § 2 oraz § 23 załącznika do zarządzenia nr 805 Komendanta Głównego Policji z 31 grudnia 2003 r. w sprawie "Zasad etyki zawodowej policjanta" w zw. z § 24 ust. 1 pkt 2 lit. d rozporządzenia Rady Ministrów z 7 sierpnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, tj. w sytuacji gdy obowiązek zakrywania ust i nosa "..przy pomocy odzieży lub jej części, maski, maseczki, przyłbicy albo kasku ochronnego..." przewidziany w § 24 ust. 1 pkt 2 lit. d cytowanego rozporządzenia wprowadzony został bez stosownego upoważnienia ustawowego, w związku z czym nie może stanowić normy sankcjonowanej i być stosowany w jakimkolwiek postępowaniu; b) naruszenia przepisu postępowania, mającego wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. art. 135e ust. 1 ustawy o Policji poprzez nieuzasadnioną odmowę przesłuchania obwinionej i w konsekwencji oparcie rozstrzygnięcia na niepełnym materiale dowodowym. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych obowiązek określony w § 24 ust. 1 pkt 2 lit. d rozporządzenia Rady Ministrów z 7 sierpnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, w dacie jego wydania, wprowadzony został bez stosownego upoważnienia ustawowego. W konsekwencji przyjąć należy, iż brak jest normy sankcjonowanej, której istnienie uzasadniałoby stosowanie normy sankcjonującej. Skarżąca utrzymywała, że nie naruszyła zasad współżycia społecznego, gdyż w 2016 r. przeszła operację przegrody nosa i ma trudności w oddychaniu przy stosowaniu maseczki. Pomimo tego problemu obwiniona w czasie pełnienia służby stosowała się do zalecenia przełożonego dotyczącego noszenia maseczki w budynku komendy. Skarżąca również po służbie nosiła maseczkę w miejscach publicznych a niekiedy tylko, gdy maseczka nadmiernie już utrudniała oddychanie, zsuwała ją lub zdejmowała. Skarżąca wskazała, że okoliczności związane z takim postępowaniem obwinionej byłyby rzecznikowi dyscyplinarnemu znane, gdyby nie odmówił jej przesłuchania. Odmowa wykonania tej czynności skutkowała oparciem rozstrzygnięcia na niepełnym materiale dowodowym, bez wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji w [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym orzeczeniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi, w myśl art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej powoływanej w skrócie jako "p.p.s.a.", następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia przepisów postępowania dającego podstawę do wznowienia postępowania lub innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z unormowania art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika nadto, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd administracyjny ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Oceniając wydane w sprawie decyzje z punktu widzenia wskazanych powyżej kryteriów, Sąd stwierdził, że naruszają one prawo w stopniu powodującym konieczność wyeliminowania ich z obrotu prawnego. Sąd uznał za słuszny podniesiony w skardze zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego, który mógł mieć wpływ na wynik postępowania, poprzez nieuzasadnioną odmowę przesłuchania obwinionej i w konsekwencji oparcie rozstrzygnięcia na niepełnym materiale dowodowym. Zgodnie z art. 132 ust. 2 ustawy o Policji przesłanką warunkującą poniesienie odpowiedzialności dyscyplinarnej jest przypisanie funkcjonariuszowi winy. Przypisanie policjantowi sprawstwa przewinienia dyscyplinarnego powinno nastąpić z poszanowaniem zasady prawdy obiektywnej, która wraz z zasadą oficjalności obowiązuje w postępowaniu dyscyplinarnym. Na przełożonym dyscyplinarnym spoczywa obowiązek zebrania materiału dowodowego i podejmowania czynności niezbędnych do wyjaśnienia sprawy. Jest to warunek nieodzowny dla prawidłowego przeprowadzenia tego procesu, a co za tym idzie, także prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Przypisanie winy wymaga jednoznacznego ustalenia stanu faktycznego sprawy i jego prawidłowej oceny prawnej. Przepis art. 135e ust. 1 ustawy o Policji stanowi, że rzecznik dyscyplinarny zbiera materiał dowodowy i podejmuje czynności niezbędne do wyjaśnienia sprawy. W szczególności przesłuchuje świadków, obwinionego i pokrzywdzonego, przeprowadza oględziny, konfrontacje, okazania oraz dokonuje odtworzenia przebiegu stanowiących przedmiot rozpoznania zdarzeń lub ich fragmentów. W niniejszej sprawie skarżąca - obwiniona nie została przesłuchana. Organ odstępując od uwzględnienia wniosku o jej przesłuchanie powołał się na normę art. 135f ust. 10 ustawy. Przepis ten stanowi, że choroba obwinionego, świadka i innego uczestnika postępowania dyscyplinarnego stwierdzona zwolnieniem lekarskim usprawiedliwia nieobecność tych osób podczas czynności objętych danym postępowaniem przez okresy nie dłuższe niż łącznie 14 dni w ciągu całego postępowania dyscyplinarnego. Usprawiedliwienie nieobecności z powodu choroby za każdy następny jej okres wymaga przedstawienia zaświadczenia wystawionego przez lekarza uprawnionego do wystawiania zaświadczeń potwierdzających niemożność stawienia się na wezwanie lub zawiadomienie organu prowadzącego postępowanie karne. Argumentacja organu w tym zakresie nie jest prawidłowa. Skarżąca wbrew stanowisku organów odebrała doręczane jej drogą pocztową postanowienie o wszczęciu postępowania dyscyplinarnego oraz wezwanie do osobistego stawiennictwa w celu przesłuchania. Okoliczność tę potwierdzają dokumenty elektroniczne z systemu Poczty Polskiej S.A. (k. 67 i 68), z których wynika, że odbiór korespondencji nastąpił w dniu 5 listopada 2020 r. Okres 14 dni przewidziany w art. 135 f ust. 10 ustawy liczony od tej daty upłynął w dniu 19 listopada 2020 r. Okres 14 dni niewątpliwie nie upłynął jeszcze w dacie wyznaczonej przez organ na termin przesłuchania - w dniu 17 listopada 2020 r. W ocenie Sądu, brak jest podstaw by początek okresu 14-dniowego wiązać z datą wydania postanowienia o wszczęciu postępowania dyscyplinarnego. Przepis art. 135f ust. 10 ustawy niewątpliwie ma na celu zapobieżenie sytuacjom, w których z uwagi na trwały pobyt policjanta na zwolnieniu lekarskim brak byłby możliwości jego przesłuchania, co blokowałoby przebieg postępowania dyscyplinarnego. Uwzględniając ten cel, przyjąć należy, że policjant może przez okres 14 dni przebywać na zwolnieniu lekarskim bez konieczności uzyskania specjalnego zaświadczenia wystawionego przez lekarza uprawnionego do wystawiania zaświadczeń potwierdzających niemożność stawienia się na wezwanie lub zawiadomienie organu prowadzącego postępowanie karne. Okres 14-dniowy winien być zatem liczony w tym czasie, w którym realnie organ mógłby podjąć czynność przesłuchania. Podjęcie takiej czynności nie mogło nastąpić przed doręczeniem skarżącej postanowienia o wszczęciu postępowania i wezwaniem jej na termin przesłuchania. Prowadzi to do wniosku, że skarżąca w dacie planowanego przesłuchania – 17 listopada 2020 r. nie musiała posiadać szczególnego zaświadczenia potwierdzającego niemożność stawienia się na przesłuchanie. Żądanie od niej takiego zaświadczenia nie było uzasadnione. W konsekwencji za niezasadne uznać zatem należało oddalenie przez organ wniosku o przesłuchanie obwinionej, motywowane brakiem takiego zaświadczenia w pierwszym wyznaczonym terminie przesłuchania t.j. w dniu 17 listopada 2020 r. Wskazać należy, że przesłuchanie obwinionej w niniejszej sprawie było istotnym dowodem, którego przeprowadzenie mogło wpłynąć na treść wydanej decyzji. Dla oceny zachowania skarżącej w postępowaniu dyscyplinarnym istotne znaczenie mogły mieć bowiem motywy jakimi się ona kierowała, nie stosując się do nakazu ustanowionego rozporządzeniem. Podkreślić należy, że stanowisko skarżącej, zgodnie z którym wynikający z rozporządzenia nakaz noszenia maseczek nie znajduje uzasadnienia w przepisach prawa było słuszne. Nakaz ten został w orzecznictwie sądów administracyjnych zakwestionowany z uwagi na brak podstawy do jego ustanowienia w przepisie rangi ustawowej. W stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania decyzji zastosowanie przez organy przepisu umożliwiającego nałożenie kary pieniężnej wynikało z nakazu ustanowionego na podstawie art. 46b pkt 4 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi w zw. z § 24 ust. 1 pkt 2 lit. d wydanego na tej podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, w myśl którego do odwołania nakłada się obowiązek zakrywania, przy pomocy odzieży lub jej części, maski, maseczki, przyłbicy albo kasku ochronnego, ust. i nosa: w obiektach handlowych lub usługowych, placówkach handlowych lub usługowych i na targowiskach (straganach). Regulacja ta nie była zgodna z delegacją ustawową. Cytowane rozporządzenie wydane zostało na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-12 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Stosownie do art. 46a ww. ustawy, w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego oraz rodzaj stosowanych rozwiązań - w zakresie określonym w art. 46b - mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego. Przepis art. 46b pkt 4 ustawy w ówczesnym stanie prawnym, miał brzmienie: "W rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, można ustanowić obowiązek poddania się badaniom lekarskim oraz stosowaniu innych środków profilaktycznych i zabiegów przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie". Przyjęty w § 24 ust. 1 rozporządzenia z dnia 7 sierpnia 2020 r. obowiązek zakrywania ust. i nosa, w analizowanym stanie prawnym, wykraczał poza zakres uprawnień przekazanych Radzie Ministrów do uregulowania mocą art. 46b pkt 4 ww. ustawy, gdyż miał charakter powszechny, podczas gdy delegacja ustawowa umożliwiała określenie w akcie podustawowym jedynie rozwiązań, do których zobowiązane mogły być jedynie osoby zindywidualizowane – "chore i podejrzane o zachorowanie". Przepis § 24 ust. 1 rozporządzenia z dnia 7 sierpnia 2020 r. nie odpowiada zatem założeniom normatywnym, jakie powinna spełniać regulacja o charakterze podustawowym. Zgodnie z art. 92 ust. 1 Konstytucji, rozporządzenia są wydawane na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Przepis ten określa z jednej strony wymogi, jakie muszą zostać spełnione przez ustawodawcę przy udzielaniu upoważnień do wydawania rozporządzeń, a z drugiej strony wymogi, jakie muszą spełniać rozporządzenia wydawane na podstawie tych upoważnień (wyrok TK z 14 lutego 2006 r. sygn. akt P 22/05). Wykonawczy charakter rozporządzenia, jako aktu wydawanego na podstawie szczegółowego upoważnienia ma i ten skutek, że rozporządzenie nie może uzupełniać ustawy, tj. rozbudowywać przesłanek zrealizowania normy prawnej, określonej w ustawie (wyrok TK z 12 lipca 2007 r. sygn. akt U 7/06, wyrok TK z 11 maja 1999 r. sygn. akt P 9/98). Odstępstwa od treści upoważnienia nie mogą być usprawiedliwione względami praktycznymi ani potrzebami związanymi z rozstrzyganiem konkretnych problemów prawnych. W analizowanym stanie prawnym nie istniał zatem powszechny, ustawowy obowiązek zakrywania nosa i ust w przestrzeni ogólnodostępnej, na kształt obowiązku określonego w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 2020 r. (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 maja 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 2255/20). Dopiero ustawa z 28 października 2020 r. o zmianie ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U. z 2020 r. poz. 2112 ), z dniem 29 listopada 2020 r. wprowadziła zmianę art. 46b tej ustawy poprzez dodanie pkt 13 w brzmieniu "nakaz zakrywania ust i nosa, w określonych okolicznościach, miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach, wraz ze sposobem realizacji tego nakazu". Oznacza, że podstawa do wprowadzenia nakazu rozporządzenia, wynikająca z ustawy zaczęła obowiązywać dopiero od dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej z 28 października 2020 r. t.j. 29 listopada 2020 r. Brak podstawy prawnej do stwierdzenia, że skarżąca dopuściła się czynu karalnego – wykroczenia z art. 54 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (Dz.U. z 2019 r. poz. 821) może mieć wpływ na wynik postępowania dyscyplinarnego. Nie jest jednak tożsamy z brakiem podstaw do prowadzenia postępowania dyscyplinarnego. Postępowanie to może być wszczęte także w przypadku gdy zachowanie policjanta nie stanowi czynu karalnego, na co w sposób wyraźny wskazał ustawodawca w art. 132 ust. 4 ustawy, zgodnie z którym czyn stanowiący przewinienie dyscyplinarne, wypełniający jednocześnie znamiona przestępstwa lub wykroczenia albo przestępstwa skarbowego lub wykroczenia skarbowego, podlega odpowiedzialności dyscyplinarnej niezależnie od odpowiedzialności karnej. Stanowisko organu odwoławczego wyrażone w zaskarżonej decyzji jest w tym zakresie prawidłowe. Postępowanie dyscyplinarne wobec funkcjonariuszy Policji prowadzone jest w oparciu o przepisy rozdziału 10 "Odpowiedzialność dyscyplinarna i karna policjantów" ustawy o Policji. Zgodnie z art. 132 ust. 1 ustawy policjant odpowiada dyscyplinarnie za popełnienie przewinienia dyscyplinarnego polegającego na naruszeniu dyscypliny służbowej lub nieprzestrzeganiu zasad etyki zawodowej. W myśl art. 132 ust. 2 ustawy o Policji naruszenie dyscypliny służbowej stanowi czyn policjanta polegający na zawinionym przekroczeniu uprawnień lub niewykonaniu obowiązków wynikających z przepisów prawa lub rozkazów i poleceń wydanych przez przełożonych uprawnionych na podstawie tych przepisów. Przykładowe przypadki naruszenia dyscypliny służbowej wymienione zostały w art. 132 ust. 3 pkt 1-14 ustawy o Policji. Zasady etyki zawodowej policjanta zostały ujęte w załączniku do zarządzenia nr 805 Komendanta Głównego Policji z dnia 31 grudnia 2003 r. Obowiązek przestrzegania zasad etyki zawodowej policjanta wynika z art. 27 ust. 1 i art. 132 ust. 1 ustawy o Policji. W art. 27 ust. 1 ustawy o Policji ustawodawca wprowadził tekst ślubowania policjanta o treści "Ja, obywatel Rzeczypospolitej Polskiej, świadom podejmowanych obowiązków policjanta, ślubuję: służyć wiernie Narodowi, chronić ustanowiony Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej porządek prawny, strzec bezpieczeństwa Państwa i jego obywateli, nawet z narażeniem życia. Wykonując powierzone mi zadania, ślubuję pilnie przestrzegać prawa, dochować wierności konstytucyjnym organom Rzeczypospolitej Polskiej, przestrzegać dyscypliny służbowej oraz wykonywać rozkazy i polecenia przełożonych. Ślubuję strzec tajemnicy państwowej i służbowej, a także honoru, godności i dobrego imienia służby oraz przestrzegać zasad etyki zawodowej". W doktrynie prawa wskazuje się, że przestrzeganie zasad etyki zawodowej odgrywa szczególnie istotne znaczenie w tzw. zawodach zaufania publicznego. Przedstawiciele tych zawodów wykonują ważne z punktu widzenia społecznego usługi publiczne. W swojej codziennej działalności chronią oni ważne z punktu widzenia człowieka wartości takie jak życie, zdrowie, wolność, bezpieczeństwo. Do zawodów tych należy także zawód policjanta. (A. Pawłowski, Etyka polskiej Policji. Próba zestawienia głównych problemów (w:) Policja w Polsce – stan obecny i perspektywy, red. A. Szymaniak, W. Ciepiela, t. I, Poznań 2007, s. 252). Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 6 marca 1991 r. sygn. akt IPR 469/90 (OSP 1992, z. 5, poz. 117) podkreślił, że od osób wykonujących zawody szczególnego zaufania publicznego wymaga się czegoś więcej niż tylko formalnego realizowania ich obowiązków służbowych. Muszą one świecić przykładem, nie tylko wykonując zadania wynikające z zajmowanego stanowiska, ale także w sferze stosunków prywatnych. Postępowanie skarżącej można było zatem zakwalifikować jako nieprzestrzeganie zasad etyki zawodowej określonych w § 2 załącznika do zarządzenia nr 805 Komendanta Głównego Policji z dnia 31 grudnia 2003 r. w sprawie "Zasad etyki zawodowej policjanta", zgodnie z którym w sytuacjach nieuregulowanych przepisami prawa lub nieujętych w niniejszych zasadach etyki zawodowej policjant powinien kierować się zasadami współżycia społecznego i postępować tak, aby jego działania mogły być przykładem praworządności i prowadziły do pogłębiania społecznego zaufania do Policji. Przepis ten określa wzorzec właściwego zachowania policjanta. Prawo, moralność i zwyczaj są postrzegane jako warunki wystąpienia kultury zaufania. (Płażek Stefan (red.), Stec Mirosław (red.), Służba publiczna. Stan obecny, wyzwania i oczekiwania, System informacji prawnej Lex). Przestrzeganie zasad etyki policjanta - kierowanie się zasadami współżycia społecznego i postępowanie w sposób, który jest przykładem praworządności i prowadzi do pogłębiania społecznego zaufania do policji, ma zatem istotne znaczenie społeczne. Postępowanie skarżącej, która nie nosiła maseczki, mimo powszechnego społecznego przekonania, że jest to celowe z uwagi na istniejący stan epidemii i niebezpieczeństwo rozprzestrzeniania się choroby, mogło zostać zakwalifikowane jako brak kierowania się zasadami współżycia społecznego i stanowiło postępowanie, które nie prowadzi do pogłębiania społecznego zaufania do Policji. Nadto, wskazać należy, że w sytuacji gdy w społeczeństwie powszechne było przekonanie, że nakaz noszenia maseczek wynika z prawidłowo ustanowionego przepisu prawa, postępowanie skarżącej mogło być (i było, jak to wynika z okoliczności sprawy) w społecznym odbiorze postrzegane jako lekceważenie zasad porządności przez funkcjonariusza Policji. Podobnie ocenić należało działanie skarżącej związane z przekazywaniem synowi, uczniowi szkoły podstawowej, informacji by nie stosował się do nakazu noszenia maseczki, respektowanego przez pozostałych uczniów szkoły. Mimo zatem, że jako obywatel, skarżąca mogła kwestionować prawidłowość wprowadzenia do sytemu prawnego ustanowionego nakazu i wykazała się w tym przypadku dużą świadomością prawną, jako funkcjonariusz Policji, z uwagi na wyżej wskazane argumenty, wynikające z jej służby w Policji, winna dostosować się tego nakazu, tym bardziej, że przełożony przedstawił skarżącej treść tego nakazu, zobowiązując funkcjonariuszkę do pisemnego potwierdzenia zapoznania się z nim. Ocena organów w tym zakresie była zatem prawidłowa. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżone orzeczenie oraz poprzedzające je orzeczenie organu pierwszej instancji. Ponownie rozpoznając sprawę organ, zgodnie ze wskazaniami wynikającymi z uzasadnienia wyroku, dopuści dowód z przesłuchania obwinionej i na podstawie całego zebranego materiału dowodowego dokona oceny popełnionych czynów.