III SA/Gd 372/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Orłowska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Kowalik – Grzanka Sędzia WSA Felicja Kajut Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Wioleta Gładczuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 października 2011 r. sprawy ze skargi K. M. na decyzję Inspektora Transportu Drogowego z dnia 26 stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego z naruszeniem prawa 1) uchyla pkt 3 zaskarżonej decyzji, 2) zasądza od Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego K. M. 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, 3) stwierdza, że pkt 3 zaskarżonej decyzji nie może być wykonany. Dnia 22 listopada 2010 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego wydał decyzję, którą nałożył na K. M. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą "A" , karę pieniężną w kwocie 15 000 zł. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji stwierdził, że podczas kontroli drogowej zatrzymano i skontrolowano pojazd marki [...] o nr rej. [...] wraz z naczepą marki [...] o rej. [...], którym kierował kierowca A. F.. Kierujący dokonywał przewozu drogowego drewna z Danii do m. [...], zgodnie z dokumentem przewozowym. W trakcie dokonywanych czynności kontrolujący stwierdzili, że zamontowany w samochodzie tachograf nie rejestruje wymaganych danych odnośnie prędkości pojazdu, przebytej drogi i aktywności kierowcy wskutek wymiany bezpiecznika na uszkodzony. W związku z powyższym organ stwierdził, że dokonano samowolnej ingerencji w pracę urządzenia rejestrującego, wskutek której nastąpiła zmiana wskazań urządzenia w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy lub przebytej drogi oraz wykonywano przewóz drogowy pojazdem wyposażonym w urządzenie rejestrujące, do którego zostały podłączone niedozwolone urządzenia dodatkowe. Na podstawie art. 92 ust.1 w zw. z ust.4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym oraz na podstawie lp. 11.1.2a i 2c załącznika do ww. ustawy [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył karę pieniężną w kwocie 15 000 zł na K. M., jako pracodawcę A. F. i jednocześnie przedsiębiorcę, który zgodnie z przepisami zobowiązany jest do takiego zorganizowania pracy, aby nie naruszać przepisów prawa. Od decyzji odwołał się K. M. podnosząc, iż pojazd był wyposażony w sprawne urządzenie rejestrujące, do którego nie podłączono żadnego urządzenia dodatkowego, bezpiecznik jest bowiem integralną częścią tachografu. Wymiana bezpiecznika na uszkodzony była wynikiem działania kierowcy – A. F., który dokonał jej bez wiedzy i zgody pracodawcy K. M. W związku z powyższym ukaranie przedsiębiorcy jest bezpodstawne, skoro dopełnił on wszelkich obowiązków w zakresie organizacji przewozów w taki sposób, aby przestrzegać norm obowiązującego prawa, w szczególności czasu pracy kierowców i przewidzianych prawem przerw. Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia 26 stycznia 2011 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie przed organem I instancji w części dotyczącej nałożenia kary pieniężnej w wysokości 10 000 zł z tytułu ingerencji w urządzenie rejestrujące: wykonywanie przewozu drogowego pojazdem wyposażonym w urządzenie rejestrujące, do którego podłączone zostały niedozwolone urządzenia dodatkowe oraz nałożył karę pieniężną w wysokości 5 000 zł z tytułu ingerencji w urządzenie rejestrujące: samowolną ingerencję w pracę urządzenia rejestrującego zainstalowanego w pojeździe, wskutek której nastąpiła zmiana wskazań urządzenia w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy lub przebytej drogi. Organ II instancji podzielił pogląd strony, że użycie przez kierowcę uszkodzonego bezpiecznika, który stanowi element konstrukcyjny pojazdu nie może być kwalifikowane jako podłączenie niedozwolonego urządzenia dodatkowego. Stwierdził jednakże, że działanie takie wyczerpuje znamiona samowolnej ingerencji w pracę tachografu zakłócającej jego prawidłowe działanie. Jednocześnie organ wskazał, powołując się na przepisy rozporządzenia (EWG) nr 3821/85 oraz rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 561/2006, że odpowiedzialność za naruszenia przepisów transportowych ponosi przedsiębiorca. Winien on liczyć się z koniecznością przestrzegania szeregu przepisów, stad wynika konieczność zatrudniania odpowiednich osób, zaś ryzyko w tym względzie ciąży na przedsiębiorcy. Organ II instancji podkreślił, że zgodnie z przytoczonymi przepisami, zarówno pracodawca jak i kierowca zapewniają poprawne działanie i odpowiednie stosowanie urządzeń rejestrujących. Osoba prowadząca przedsiębiorstwo transportowe wydaje odpowiednie plecenia kierowcy i przeprowadza regularne kontrole przestrzegania przepisów. Skargę na powyższą decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ruchu Drogowego z dnia 22 listopada 2010 r. złożył K. M. i wniósł o ich uchylenie w całości. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że nałożenie na niego kary pieniężnej w kwocie 5 000 zł godzi w konstytucyjne zasady sprawiedliwości społecznej. Jako przedsiębiorca prowadzący przedsiębiorstwo transportowe wywiązał się z wszelkich ciążących na nim obowiązków w zakresie właściwego zorganizowania pracy kierowcom, dostarczeniu sprawnych urządzeń pomiarowych i dokonywaniu kontroli pojazdu. Czas transportu ustalany był z uwzględnieniem proporcji czasu pracy do odpoczynku, kierowcy byli regularnie pouczani o treści obowiązujących przepisów, w szczególności o naganności fałszowania wskazań i pracy tachometru. W związku z powyższym jakikolwiek zarzut związany z działaniem kierowcy jest bezpodstawny. To kierowca samodzielnie, bez jakichkolwiek sugestii i wiedzy pracodawcy, dokonał ingerencji w pracę urządzenia rejestrującego, co potwierdził podpisując bez zastrzeżeń protokół z dokonanej kontroli. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Jednocześnie organ podkreślił, że w rozpatrywanej sprawie nie ma podstaw do zastosowania art. 92 a ust. 4 ustawy o transporcie drogowym, stosownie do którego nie wszczyna się postępowania administracyjnego wobec przedsiębiorcy, jeżeli z okoliczności wynika, iż nie miał on wpływu na dokonanie naruszenia. Z kolei art. 92a ust. 5 przewiduje, że nie stosuje się powyższej regulacji jeśli naruszenie ma charakter rażący, a w szczególności zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zdaniem organu konieczne jest takie zorganizowanie pracy kierowcy, aby nie było możliwości naruszania norm związanych z koniecznym odpoczynkiem. Niewypoczęty kierowca bez wątpienia stanowi zagrożenie dla zdrowia i życia swojego oraz pozostałych uczestników ruchu drogowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), zwanej dalej p.p.s.a., sądowa kontrola działalności administracji publicznej zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a)-c) i pkt 2 p.p.s.a.). Sąd orzekł w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną – art. 134 § 1 p.p.s.a. Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja w punkcie 3 została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie poza sporem jest fakt naruszenia przepisów wskazanych w zaskarżonej decyzji administracyjnej. Skarżący nie kwestionuje, że kierowca prowadzący pojazd w dacie kontroli drogowej (16 września 2009 r.) dokonał samowolnej ingerencji w pracę urządzenia rejestrującego zainstalowanego w pojeździe, wskutek której nastąpiła zmiana wskazań urządzenia w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy lub przebytej drogi. Okoliczność ta została stwierdzona podczas kontroli i potwierdzona przez kierującego pojazdem w zeznaniach złożonych w tym samym dniu. W ocenie Sadu, trafne jest stanowisko organu odwoławczego, który w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zauważył, iż użycie przez kierowcę zużytego bezpiecznika - co ustalono w trakcie kontroli drogowej - nie jest użyciem niedozwolonego dodatkowego urządzenia o którym mowa w załączniku do ustawy z dnia 6 września 2001 roku o transporcie drogowym (j. t. Dz. U. z 2007 r., Nr 125, poz. 874 ze zm.) – lp. 11.1.2 a, gdyż bezpiecznik stanowi element konstrukcyjny pojazdu. Tego rodzaju naruszenie jest bowiem możliwe w przypadku stwierdzenia podłączenia elementu, który nie jest zamontowany fabrycznie do tachografu np. magnesu, wyłącznika tachografu. Nie można jednak tracić z pola widzenia, że już po wszczęciu przez organ postępowania administracyjnego skarżący przedsiębiorca konsekwentnie eksponował, że wszystkie transporty w jego przedsiębiorstwie są organizowane tak, aby przestrzegać obowiązujące prawo, w tym dotyczące czasu pracy kierowców i przewidzianych prawem przerw. Wszyscy kierowcy w firmie skarżącego mieli być informowani o obowiązujących w tym zakresie przepisach i zobowiązani do bezwzględnego ich przestrzegania. Skarżący twierdził, iż nie miał wpływu na zachowanie kierowcy i na to, co wydarzyło się bez jego wiedzy. Kierowca nie był zmuszony ani nie sugerowano mu zatrzymywania pracy tachografu, ponieważ miał czas, aby zgodnie z przepisami zrealizować zlecenie przewozu. Wobec zarzutów stawianych zaskarżonej decyzji, w pierwszej kolejności należy odnieść się do przepisów art. 92a ust. 4 i 5 oraz art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym, obowiązujących w dacie kontroli pojazdu skarżącego. I tak, w świetle art. 92a ust. 4 ustawy wskazano, że za uchybienia przepisom dokonane przez kierowcę pojazdu nie wszczyna się postępowania administracyjnego wobec przedsiębiorcy, jeżeli okoliczności sprawy i dowody jednoznacznie wskazują, że przedsiębiorca nie miał wpływu na zaistniałe naruszenia przepisom prawa. Jednakże w myśl ust. 5 powołanego wyżej artykułu ograniczenie odpowiedzialności przedsiębiorcy za winę kierowcy nie ma zastosowania, jeżeli uchybienie przepisom przez kierowcę miało charakter rażący, a w szczególności zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego lub zostało popełnione wielokrotnie. Ustawodawca wyszedł tutaj z założenia, że przedsiębiorca ma wpływ na zachowanie osoby, którą posługiwał się, przykładowo nie kontrolując jej lub tolerując przypadki naruszania przepisów, czy też charakter naruszenia przepisów przez kierowcę, którym posługiwał się przedsiębiorca, nie uzasadniał ograniczenia odpowiedzialności. Przepisy art. 92a ust. 4 i 5 ustawy o transporcie drogowym dotyczą etapu sprawy na dzień podejmowania przez organ stanowiska w kwestii wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej. Natomiast, jeżeli postępowanie administracyjne zostało już wszczęte, a zachodzi sytuacja, o której mowa w art. 92a ust. 4 ustawy o transporcie drogowym, postępowanie wobec przedsiębiorcy w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej podlega umorzeniu. Przepis art. 92a ust. 4 ustawy o transporcie drogowym posługuje się sformułowaniem braku wpływu podmiotu wykonującego przewóz (przedsiębiorcy) na powstanie naruszenia prawa przez kierowcę, podczas gdy przepis art. 93 ust. 7 ustawy. mówi o braku możliwości przewidzenia przez przedsiębiorcę faktu lub okoliczności naruszenia przez kierowcę przepisów prawa. Jednakże w obu przepisach kryteria brane za podstawę do nałożenia kary pieniężnej na przedsiębiorcę są w istocie równoważne. I tak, na zachowanie kierowcy naruszającego prawo przedsiębiorca miał wpływ, jeżeli mógł to przewidzieć, a nie zapobiegł temu. I odwrotnie, jeżeli przedsiębiorca mógł przewidzieć naruszające prawo zachowanie kierowcy, którym posługiwał się przy wykonywaniu transportu drogowego, to zapewne miał wpływ na to wykroczenie, jeśli nie podjął działań zapobiegającym takim naruszeniom. Równoważność, pod kątem nałożenia kary pieniężnej, stanów faktycznych objętych przepisami art. 92a ust. 4 i art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym, rozróżnianych jedynie ze względu na etap postępowania administracyjnego, ma w sprawie o tyle znaczenie, że skoro organ ustalił brak podstaw do zastosowania względem skarżącego przepisu art. 92a ust. 4 ustawy o transporcie drogowym, to nie można już czynić zarzutu, iż nie rozważał zastosowania, a tym bardziej nie zastosował, art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym, gdyż wówczas organ popadłby w sprzeczność. W niniejszej sprawie istotnym zagadnieniem pozostaje kwestia, na kim spoczywa ciężar udowodnienia faktów w zakresie wskazanym w art. 92a ust. 4 i art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym. Rozkład ciężaru dowodu wynika zasadniczo z przepisu prawa materialnego, który organ administracji publicznej ma obowiązek zastosować w sprawie (art. 6 k.p.a.). Może zatem zaistnieć sytuacja, iż w świetle przepisu prawa materialnego udowodnienie określonej okoliczności faktycznej obciąża stronę postępowania, nie zaś organ, tym niemniej nie zwalnia to organu od jego powinności podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia, całego materiału dowodowego sprawy i oceny przedstawionych w sprawie dowodów (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.). W przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego brak jest regulacji dotyczącej zagadnienia ciężaru dowodu, jak to na gruncie Kodeksu cywilnego przewiduje art. 6 k.c. W myśl tego przepisu ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z faktu tego wywodzi skutki prawne. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przeważa pogląd, że w postępowaniu administracyjnym nie ma zastosowania przepis art. 6 k.c. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 listopada 2006 r. I FSK 197/06 Lex nr 262147). Sąd w niniejszym składzie przychyla się do przeważającego w orzecznictwie stanowiska, co do braku podstaw dla stosowania przepisu art. 6 k.c. na gruncie K. p. a. Powyższe uwagi odnoszą się do okoliczności faktycznych niniejszej sprawy. Nie powinno ulegać wątpliwości co do tego, że to na organie administracji publicznej spoczywa ciężar udowodnienia faktów związanych z naruszeniem przepisów o wykonywaniu przewozu drogowego tj. samowolnej ingerencji w pracę urządzenia rejestrującego zainstalowanego w pojeździe, wskutek której nastąpiła zmiana wskazań urządzenia w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy lub przebytej drogi, co jest penalizowane karą pieniężną. Na tę okoliczność został załączony do akt sprawy protokół z kontroli pojazdu z dnia 16 września 2010 r., podpisany bez zastrzeżeń przez kierowcę oraz protokół przesłuchania kierowcy w charakterze świadka. Sąd w niniejszym składzie w całości podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 czerwca 2009 r. sygn. akt II GSK 989/08, iż okoliczności objęte hipotezą przepisów art. 92a ust. 4 i art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym powinien udowodnić przedsiębiorca, gdyż to on wywodzi skutki prawne wynikające z tych przepisów, które zwalniają go od odpowiedzialności za wykroczenia kierowcy pojazdu. Skarżący powinien więc przedłożyć dowody na okoliczności objęte hipotezami omawianych wyżej przepisów, a mianowicie, że nie miał wpływu na powstanie naruszenia prawa przez kierowcę pojazdu lub że naruszenie przepisów nastąpiło wskutek zdarzeń bądź okoliczności, których skarżący nie mógł przewidzieć. Skarżący skorzystał z tego prawa, przedstawiając argumentację uzasadniającą w jego ocenie zwolnienie go od odpowiedzialności za naruszenie prawa przez kierowcę pojazdu. W tej sytuacji, to na organach administracji orzekających w sprawie spoczywał obowiązek rozpatrzenia i oceny posiadanego materiału dowodowego sprawy stosownie do art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz przekonującego uzasadnienia stanowiska w wydanych decyzjach (art. 107 § 3 k.p.a.) Z powyższych obowiązków organy nie wywiązały się w sposób dostateczny z następujących względów. Przepis art. 92a ust. 4 ustawy o transporcie drogowym dotyczy specyficznych sytuacji, kiedy to z ustaleń kontroli na drodze, w tym z zeznań kierowcy prowadzącego pojazd wynika, że, jak to określa przepis "...okoliczności sprawy i dowody jednoznacznie wskazują, że podmiot wykonujący przewóz nie miał wpływu na powstanie naruszenia" (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 grudnia 2009 r. w sprawie VI SA/Wa 1556/09 nie publ.). W takiej sytuacji organ administracji przed wszczęciem postępowania powinien dokonać wstępnych ustaleń, a nie przez zawiadomienie o jego wszczęciu – jak to miało miejsce w niniejszej sprawie - eliminować niejako automatycznie prawo przedsiębiorcy do powołania się na przesłanki z art. 92a ust. 4 ustawy o transporcie drogowym. W czasie kontroli na drodze podjętej w dniu 16 września 2010 r. kontrolujący stwierdzili nieprawidłowość, która została potwierdzona zeznaniami kierującego pojazdem, złożonymi po uprzedzeniu o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań. Z zeznań przesłuchanego w charakterze świadka kierowcy wynika jednoznacznie m.in. to, że skarżący przedsiębiorca nie wiedział o działaniu pracownika podjętym w celu zmanipulowania prawidłowej pracy tachografu. Wobec tego rzeczą organu orzekającego było wyjaśnienie w uzasadnieniu decyzji, jakie znaczenie miały wspomniane zeznania świadka, w kontekście przypisania skarżącemu odpowiedzialności za działanie i odpowiednie stosowanie urządzenia rejestrującego w okolicznościach niniejszej sprawy, a w konsekwencji - nałożenia na niego kary pieniężnej. Kwestie te, zdaniem Sądu powinny zostać należycie wyjaśnione również w odniesieniu do przesłanek zwalniających przedsiębiorcę od odpowiedzialności za wykroczenia kierowcy pojazdu. Skoro jednak organ I instancji zdecydował się wszcząć postępowanie administracyjne w sprawie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów dotyczących transportu drogowego, to, zdaniem Sądu, powinien przekonująco uzasadnić odmowę zastosowania art. 92a ust. 4 ustawy o transporcie drogowym, również z uwzględnieniem art. 92a ust. 5 cyt. ustawy. Powyższych uchybień nie dostrzeżono i nie wyjaśniono w zaskarżonej decyzji. Rozpoznając ponownie sprawę organ administracji powinien w szczególności przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w kierunku oceny stanowiska prezentowanego przez skarżącego w odniesieniu do przesłanek wskazanych w przepisach art. 92a ust. 4 i art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym, a zajęte w wyniku tej oceny stanowisko uzasadnić zgodnie z wymogami, jakie stawia art. 107 § 3 k.p.a. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł, jak w punkcie 1 sentencji. O zwrocie kosztów postępowania, orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Jednocześnie Sąd, na podstawie art. 152 p.p.s.a. stwierdził, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.