III SA/Gd 374/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Orłowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Sudoł, Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Kinga Czernis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 września 2014 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 10 marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego oddala skargę. Decyzją z dnia 1 lutego 2013 r. Wójt Gminy L. odmówił przyznania M. B. prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do tego zasiłku na dziecko K. B. Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 2, art. 3, art. 4, art. 5, art. 6, art. 8 pkt 6, art. 14, art. 20, art. 23, art. 24, art. 25, art. 26, art. 30 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. 2006, poz. 139, poz. 992 ze zm.), Rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 3 stycznia 2013 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz.U 2013, poz. 3), Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 sierpnia 2012 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych (Dz.U.2012, poz. 959) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego. Po rozpatrzeniu wniosku M. B. organ stwierdził, że wnioskodawczyni nie spełnia przesłanki określonej w ustawie o świadczeniach rodzinnych zgodnie z art. 5 ust. 1-3 cyt. ustawy. Uzasadnienie ograniczono do zacytowania treści art. 5 ust. 1 - 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych, odnoszącej się do wysokości kryterium dochodowego, a następnie wskazano, że z tych względów odmówiono przyznania zasiłku. W złożonym odwołaniu M. B. wskazała na nieprawidłowe wyliczenie wysokości dochodu na osobę w rodzinie przez organ. Wyjaśniła, że jej mąż - S. B., otrzymał od rodziców gospodarstwo rolne dopiero w dniu 28 grudnia 2011 r. Nie było zatem podstaw, aby rodzinie przypisać dochód z gospodarstwa rolnego za cały rok 2011, a wyłącznie za miesiąc grudzień, kiedy dokonano darowizny. Do dochodu nie powinien być także wliczony zasiłek chorobowy S. B., który jest dochodem utraconym. Decyzją z dnia 10 marca 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W ocenie organu odwoławczego Wójt słusznie ustalił, że miesięczny dochód rodziny wyniósł 1 667,22 zł, w więc 555,74 zł na osobę w rodzinie. W uzasadnieniu wskazano, że dochód M. B. w 2011 r. wynosił 6 195,91 zł. - a po odliczeniu składek na ubezpieczenie społeczne (941,84 zł) i składek na ubezpieczenie zdrowotne (389, 70 zł.), dochód ten wyniósł 4 864,37 zł. Z dniem 9 lutego 2013 r. M. B. udzielono urlopu wychowawczego do dnia 8 lutego 2015 r. i tym samym dochód wnioskodawczyni uzyskany w 2011 r. stanowi dochód utracony. M. i S. B. w toku postępowania złożyli oświadczenie o dochodzie nie podlegającym opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych osiągniętym w roku kalendarzowym 2011, gdzie wymienili kwotę 750 zł. z tytułu zasiłku chorobowego wypłaconego S. B. przez KRUS oraz nie podali żadnej kwoty dochodu z gospodarstwa rolnego, choć wskazali, że gospodarstwo to liczy 7,098 ha przeliczeniowych. Organ wskazał, że zgodnie z art. 5 ust. 8 ustawy o świadczeniach rodzinnych w przypadku ustalania dochodu z gospodarstwa rolnego przyjmuje się, że z 1 ha przeliczeniowego uzyskuje się dochód miesięczny w wysokości 1/12 dochodu ogłaszanego corocznie w drodze obwieszczenia przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie art. 18 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (Dz. U. z 2006 r. Nr 136, poz. 969, z późn. zm.). Stosownie do obwieszczenia Prezesa GUS z 21 września 2012 r. w sprawie wysokości przeciętnego miesięcznego dochodu z pracy w indywidualnych gospodarstwach rolnych z 1 ha przeliczeniowego w 2011 r. (M.P. z 2012 r. poz.671), przeciętny dochód z pracy w indywidualnych gospodarstwach rolnych z 1 ha przeliczeniowego wynosił w 2011 r. 2 713 zł. Oznacza to, iż dochód z gospodarstwa o pow. 7,098 ha wynosił w roku 2011 ogółem 19 256,87 zł. W ocenie organu okoliczność, że S. B. nabył gospodarstwo rolne po rodzicach dopiero w dniu 28 grudnia 2011 r. nie ma znaczenia dla oceny dochodu rodziny w roku poprzedzającym okres zasiłkowy (w tzw. "roku bazowym"). Ustawodawca przyjmuje bowiem pewne założenia, co do wysokości dochodów z gospodarstwa rolnego, w tym, że na podstawie dochodów w roku bazowym należy wnioskować o wysokości dochodu rodziny w okresie zasiłkowym. Za dochód rodziny przyjęto zatem kwotę dochodu z gospodarstwa rolnego (19 256,87 zł) powiększoną o zasiłek chorobowy (750 zł), co razem wyniosło 20 006, 58 zł. Wskazana kwota stała się podstawą do wyliczenia miesięcznego dochodu rodziny (20 006, 58 zł : 12 = 1667, 22 zł ), a następnie miesięcznego dochodu na osobę w rodzinie (1667, 22 zł : 3 = 555,74 zł). Odnosząc się do pozostałych zarzutów odwołania, Kolegium wskazało, że w definicji "utraty dochodu" mieści się utrata zasiłku chorobowego przysługującego po utracie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a nie utrata jakiegokolwiek zasiłku chorobowego. W ocenie Kolegium w sprawie niemożliwe było również przyznanie zasiłku na podstawie art. 5 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych, ponieważ M. i S. B. nie przysługiwał zasiłek w poprzednim okresie zasiłkowym. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku M. B. wniosła o uchylenie decyzji Kolegium i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z powodu błędnie ustalonego w sprawie stanu faktycznego. Naruszenie art. 7 i art. 77 Kpa, przełożyło się jednocześnie w ocenie skarżącej na naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 3 pkt 2 a w zw. z art. 5 pkt 8 ustawy o świadczeniach rodzinnych w zw. z art. 18 ustawy o podatku rolnym w zw. z § 14 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 3 stycznia 2013 r. W zaskarżonej decyzji przyjęto, że miesięczny dochód na osobę w rodzinie przekroczył kryterium dochodowe o 50,22 zł. Zdaniem skarżącej taki sposób wyliczenia dochodu nie jest prawidłowy, przy czym strona skarżąca kwestionuje jedynie sposób obliczenia dochodu z tytułu posiadania gospodarstwa rolnego. W uzasadnieniu skargi M. B. przytoczyła fragmenty uzasadnień wyroków: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 7 kwietnia 2009 r., sygn. akt II SA/Łd 100/09 i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia II SA/Ol 920/07 na poparcie stanowiska, że na gruncie niniejszej sprawy przepis art. 5 pkt 8 ustawy o świadczeniach rodzinnych, nie mógł stanowić podstawy do wyliczenia dochodu rodziny przy uwzględnieniu dochodu z gospodarstwa rolnego za cały 2011 r. Strona podkreśliła, że wskazany przepis może mieć zastosowania jedynie w przypadku rzeczywistego usykiwania dochodu z gospodarstwa tj. utrzymywania się rodziny z gospodarstwa rolnego, które posiada i którym włada. Na organie spoczywał zatem w pierwszej kolejności obowiązek ustalenia, czy gospodarstwo stanowi w ogóle źródło utrzymania rodziny. Wyliczenie dochodu na podstawie art. 5 ust. 8 ustawy o świadczeniach rodzinnych, mogłoby bowiem nastąpić wyłącznie w przypadku pozytywnego rozstrzygnięcia wskazanej kwestii. Wskazany przepis istotnie stanowi domniemanie, że z gospodarstwa rolnego uzyskuje się określoną wysokość dochodu, pod warunkiem jednak, że rzeczywiście stanowi ono źródło utrzymania danej osoby. W 2011 r. dochód z gospodarstwa nie był jednak faktycznie czerpany przez S. B., ale przez jego rodziców. Ponieważ gospodarstwo zostało nabyte przez S. B. w dniu 28 grudnia 2011 r., zdaniem strony skarżącej dochód z gospodarstwa w 2011 r. powinien być liczony wyłącznie za ten okres. Organ powinien w tym celu posłużyć się metodą stosowaną w sytuacji "zmiany powierzchni gospodarstwa" w trakcie roku poprzez zmniejszoną lub zwiększoną część obszaru na skutek kupna-sprzedaży. Wtedy dochód powiększonego lub pomniejszonego gospodarstwa zostaje naliczany proporcjonalnie do liczby miesięcy posiadania gospodarstwa. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, poszerzając argumentację przedstawioną w uzasadnieniu do decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej – p.p.s.a.). Sąd nie jest jednak uprawniony do kontrolowania zaskarżonych decyzji z punktu widzenia ich celowości i słuszności. Analizując zaskarżone do Sądu rozstrzygnięcia w oparciu o w/w kryterium należy w pierwszej kolejności wskazać, że w świetle art. 4 ust. 1 i 2 w zw. z art. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz.1456 ze zm.) zasiłek rodzinny, (wraz z dodatkami), mający na celu częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka przysługuje, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę /..../ nie przekracza w czasie jego przyznawania i pobierania tzw. kryterium dochodowego - w tym przypadku – kwoty 539, 00 zł, (z wyjątkiem sytuacji, o których mowa w art. 5 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych). Strona skarżąca podnosi, że organy rozpatrujące wniosek M. B. niezasadnie przyjęły iż miesięczny dochód na osobę w rodzinie przekroczył kryterium dochodowe o 50,22 zł, a było to wynikiem niewłaściwego sposobu wyliczenia dochodu rodziny, bowiem mąż skarżącej stał się właścicielem gospodarstwa rolnego dopiero w dniu 28 grudnia 2011 r., co powoduje, że przez większość 2011 r. nie uzyskiwał dochodów z tego gospodarstwa, a te posłużyły do obliczenia dochodu rodziny w roku 2011 jako "roku bazowego". Strona skarżąca przeoczyła jednak, że zarówno w zaskarżonej decyzji organu II instancji jak i w odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze szczegółowo i wyczerpująco wyjaśniało, w jaki sposób obliczono dochody rodziny, w tym – dochody z gospodarstwa rolnego, będącego zarówno w 2012 r. jak i 2013 r. (rok złożenia wniosku) źródłem utrzymania rodziny skarżącej. Organ odwoławczy zasadnie wyjaśnił, że dla potrzeb ustalenia dochodu rodziny w sprawach świadczeń rodzinnych ustawodawca przewidział, że: "w przypadku ustalania dochodu z gospodarstwa rolnego dochód rodziny ustala się przyjmując, że z 1 ha przeliczeniowego uzyskuje się dochód miesięczny w wysokości 1/12 dochodu ogłaszanego corocznie w drodze obwieszczenia przez Prezesa GUS na podstawie art. 18 ustawy z dnia 15 listopada 1984r o podatku rolnym (Dz. U. Nr 136 z 2006 r., poz.969 ze zm.)", a chodzi o gospodarstwo rolne znajdujące się w posiadaniu rodziny w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy ( art. 5 ustawy). Jak wynika z akt, rodzina skarżącej od 2011 r. jest w posiadaniu gospodarstwa rolnego o wielkości 7,098 ha, co oznacza, że dochód z tego gospodarstwa należało, zgodnie z art. 5 ust. 9 ustawy, zsumować przy obliczaniu dochodu rodziny za okres poprzedzający okres zasiłkowy. Skoro ustawodawca w cytowanym art. 5 ust. 8 ustawy przewiduje, że "w przypadku ustalania dochodu z gospodarstwa rolnego przyjmuje się...", to, zdaniem Sądu w składzie orzekającym, nie jest uzasadniony zarzut podnoszony w skardze, iż ustalając dochód rodziny skarżącej w 2013 r. organy winny brać pod uwagę ilość miesięcy przepracowanych na gospodarstwie rolnym przez męża skarżącej w 2011 r. lub też – rzeczywiście uzyskane dochody z tego gospodarstwa. Takie rozumienie przepisu powodowałoby, że omawiany ust. 8 art. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych byłby zbędny, bowiem przy obliczaniu dochodu rodziny każdorazowo należałoby uzyskać dane co do rzeczywistego (realnego, jak ujęto to w skardze) dochodu rodziny z gospodarstwa rolnego. Podzielając zatem poglądy organów orzekających w sprawie prawa do świadczeń rodzinnych M. B. Sąd orzekający wyjaśnia, że organy wydające decyzję w przedmiocie przyznania zasiłku rodzinnego winny, obliczając dochody rodziny, wziąć pod uwagę fakt posiadania gospodarstwa rolnego i zastosować wyliczenie przewidziane w art. 5 ust. 8 ustawy oświadczeniach rodzinnych (por. wyrok NSA z 16.12.2009 r. w sprawie I OSK978/09, dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc). Zatem organy obu instancji prawidłowo ustaliły, że na dochody rodziny M. B. w roku poprzedzającym okres zasiłkowy (tj. w roku 2011) złożyły się dochody: z gospodarstwa rolnego, dochody skarżącej (utracone) i zasiłek chorobowy S. B., przy czym – jak wynika z treści skargi, skarżąca kwestionowała jedynie fakt doliczenia do dochodów rodziny w 2011 r. dochodów z gospodarstwa rolnego. Powracając do punktu wyjścia niniejszego uzasadnienia podkreślić należy, że z akt sprawy nie wynika, wbrew zarzutom skargi, by organy orzekające naruszyły przy orzekaniu art. 3 pkt. 1 lit. c, pkt. 2 i 2a w zw. z art. 5 ust. 1 i 8 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Tym samym uznać należy, również wbrew zarzutom skargi, że okoliczności faktyczne sprawy wyjaśnione zostały w sposób i w stopniu wystarczającym do podjęcia prawidłowego rozstrzygnięcia, co powoduje, że Sąd skargę, jako nieuzasadnioną, oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a., o czym orzeczono jak w sentencji.