III SA/Gd 376/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Felicja Kajut po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 czerwca 2018 r. sprawy ze sprzeciwu M. M. od decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 27 marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję w całości. Decyzją z dnia 7 lutego 2018 r. nr [...] Burmistrz Miasta L., po rozpoznaniu złożonego w dniu 8 stycznia 2018 r. wniosku - odmówił przyznania M. M. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką na niepełnosprawnym mężem, J. M.. W uzasadnieniu organ stwierdził, że wnioskodawczyni nie spełnia dwóch przesłanek do otrzymania świadczenia. Zgodnie bowiem z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych z dnia 28 listopada 2003 r. (Dz.U. 2017, poz. 1952 ze zm.) świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby powstała do ukończenia 18 roku lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Rozpatrując wniosek ustalono natomiast, że niepełnosprawność w stopniu znacznym męża wnioskodawczyni powstała w wieku 40 lat. Nadto powołując się na art. 17 ust. ust. 5 pkt 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych organ stwierdził, że osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. W złożonym odwołaniu M. M. wskazała, że co roku składała wniosek o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego, od 2006 r. opiekuje się bowiem swoim niepełnosprawnym w stopniu znacznym mężem. Zrezygnowała z ww. zasiłku by ubiegać się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Nie zgadzając się z decyzją organu I instancji powołała się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K38/13. Decyzją z dnia 27 marca 2018 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. uchyliło w całości decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. W podstawie prawnej decyzji powołano art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych oraz art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 1, art. 138 § 2a Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 138 § 2a Kodeksu postępowania administracyjnego ( obowiązujący od 1 czerwca 2017r.), który stanowi, że jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów. Zdaniem organu w rozpoznawanej sprawie zachodzi potrzeba przekazania sprawy do ponownego rozpoznania na podstawie art. 138 § 2a k.p.a. Dalej organ przytoczył treść mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego. Następnie stwierdził, że stan faktyczny sprawy jest niesporny. Strona złożyła wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym mężem. Do wniosku zostało dołączone odpowiednie orzeczenie o niepełnosprawności męża, w aktach znajduje się wywiad środowiskowy, z którego wynika, że J. M. jest osobą całkowicie niezdolną do samodzielnej egzystencji, wymaga stałej 24 godzinnej opieki, którą zapewnia żona. Kolegium stwierdziło, że nie podziela zasadności argumentacji organu I instancji dotyczącej podstawy prawnej odmowy przyznania stronie świadczenia pielęgnacyjnego. W pierwszej kolejności wskazano, że organ I instancji dokonał błędnej interpretacji art. 17 ust. ust. 5 pkt 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Nie uwzględnił bowiem oceny prawnej dokonanej przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 18 lipca 2008 r. sygn. akt P 27/07, zgodnie z którą prawo do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne wywodzi się z istnienia obowiązku alimentacyjnego. Przeciwnie niż to przyjął organ I instancji, małżonek należy zaś niewątpliwie do kręgu osób obciążonych powinnością o cechach obowiązku alimentacyjnego, z istnieniem którego łączy się prawo do ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w zgodzie z art. 17 ust. 5 pkt 2a cyt. ustawy. Następnie organ II instancji w obszernym wywodach stwierdził, że odwołanie skarżącej podlega uwzględnieniu również dlatego, że decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem przepisów prawa materialnego poprzez pominięcie zmiany normatywnej wynikającej z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. wydanego w sprawie sygn. akt K 38/13. W wyroku tym Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. W orzecznictwie sądów administracyjnych uznaje się, że powyższy wyrok z dniem publikacji spowodował bezpośredni skutek derogacyjny, co oznacza że przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. został pozbawiony niekonstytucyjnej treści normatywnej polegającej na niedopuszczalnym różnicowaniu sytuacji prawnej uprawnionych do świadczeń pielęgnacyjnych w świetle kryterium wieku powstania niepełnosprawności osoby, nad którą uprawniony sprawuje opiekę. Na poparcie powyższego stanowiska organ powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 1 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Bd 366/15. W tym stanie sprawy Kolegium stwierdziło, że nie można uznać, że wydany przez Trybunał Konstytucyjny wyrok nie zmieniał sytuacji prawnej strony. Zaistniała podstawa do uwzględnienia odwołania, bowiem przedmiotowym wyrokiem Trybunał orzekł o niezgodności z Konstytucją RP przepisu art. 17 ust. 1b powołanej ustawy w zakresie, który stanowił podstawę orzekania w przedmiotowej sprawie. Na koniec Kolegium stwierdziło, że ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji uwzględni wykładnie art. 17 ust. 1b ustawy, dokona też merytorycznego rozpoznania wniosku strony poprzez zbadanie czy w rozpoznawanej sprawie spełnione zostały wszystkie pozostałe przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W złożonym sprzeciwie od decyzji organu II instancji M. M. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, jak również decyzji organu I instancji, zarzucając niewłaściwą interpretacje i błędne zastosowanie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, odwołała się przy tym do wyroku Trybunału Konstytucyjnego sygn. akt K 38/13. Skarżąca nie może się również zgodzić ze stanowiskiem Kolegium, że organ I instancji dokona merytorycznego rozpoznania wniosku strony poprzez zbadanie czy w rozpoznawanej sprawie spełnione zostały wszystkie pozostałe przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy: "nic nadto co zostało już ustalone się nie zmieniło. Nadal sprawuję opiekę przez 24 godziny na dobę, nie podjęłam zatrudnienia a stan zdrowia męża nie uległ nawet najmniejszej poprawie." W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Sprzeciw jest zasadny. W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Należy wskazać, że w dniu 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017, poz. 935, dalej zwana: "ustawą nowelizującą"), która wprowadziła zmiany między innymi do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 1369 ze zm.; dalej w skrócie jako "p.p.s.a."). Zgodnie z art. 9 pkt 7 ustawy nowelizującej, w dziale III ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi po rozdziale 3 dodano rozdział 3a o tytule "Sprzeciw od decyzji". W myśl nowowprowadzonego art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Ustawodawca wyłączył tym samym w tym zakresie kontroli sądowej możliwość oceny przez sąd problematyki prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151 a § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151 a § 2 p.p.s.a.). Z przyjętym rozwiązaniem koresponduje zasada, że w przypadku uwzględnienia przez sąd sprzeciwu od decyzji jego wyrok nie jest zaskarżalny (art. 151a § 3 p.p.s.a.). Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza w świetle powyższych regulacji konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ drugiej instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej jest zatem ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc do odstąpienia od ogólnej zasady ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób przez organ odwoławczy. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (zob. w tej materii m.in.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r.; sygn. akt II OSK 2219/15; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl). Orzeczenie w przedmiocie sprzeciwu ma wobec tego wyłącznie charakter procesowy i nie kreuje żadnych skutków, gdy chodzi o zakres praw i obowiązków stron postępowania, zainteresowanych konkretnym rozstrzygnięciem. Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy nowelizującej, do postępowań przed sądami administracyjnymi, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w brzmieniu dotychczasowym. Z przepisu tego wynika jednocześnie, że do spraw wszczętych po wejściu w życie ustawy nowelizującej stosuje się nowe przepisy. Ponieważ wszczęcie postępowania w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją, jak i wniesienie sprzeciwu od decyzji (które powoduje wszczęcie postępowania sądowoadministracyjnego) nastąpiło już po wejściu w życie ustawy nowelizującej - zastosowanie w niniejszej sprawie znajdzie ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, objęta tekstem jednolitym opublikowanym w Dz. U. z 2018 r. poz. 1369. W myśl art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ odwoławczy jest również zobligowany do określenia wytycznych w zakresie wykładni przepisów, których błędnej wykładni dokonał organ I instancji w zaskarżonej decyzji (art. 138 § 2a k.p.a.). W świetle tej regulacji organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (zob.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2017 r.; sygn. akt II OSK 1386/15; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy przy tym podkreślić, że rozstrzygnięcie kasacyjne może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Należy wskazać, że z orzecznictwa sądów administracyjnych jednoznacznie wynika, że organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania rozstrzygnięcia kasacyjnego, jeśli organ pierwszej instancji nieprawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy (zob. w tej materii m.in.: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 11 stycznia 2007 r.; sygn. akt II SA/GI 439/06; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl – aktualny na gruncie obecnie obowiązujących przepisów k.p.a.). Oczywistym jest przy tym wskazanie, że konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (zob.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 2016 r.; sygn. akt II OSK 1427/16; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl). W świetle powyższych rozważań należy zatem skonstatować, że w sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ pierwszej instancji jest dotknięte brakami, które jednakże z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a. Jeżeli organ pierwszej instancji nie wyjaśnił części istotnych okoliczności sprawy albo zgromadził niepełny, ale obszerny materiał dowodowy, wówczas organ odwoławczy ma obowiązek te uchybienia usunąć we własnym zakresie. Organ odwoławczy ma obowiązek nie tylko dokonać kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, ale co do zasady ma również rozpatrzyć całość sprawy i orzec merytorycznie. Na organie odwoławczym ciążą te same, co na organie pierwszej instancji obowiązki w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Dokonując w niniejszej sprawie kontroli zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że organ odwoławczy wydał decyzję z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy bezpodstawnie uchylił się bowiem od załatwienia sprawy co do jej istoty. Należy przy tym zauważyć, że jak wynika z podanej przez organ podstawy prawnej i uzasadnienia zaskarżonej decyzji, organ powołał się na art. 138 § 2a k.p.a. jako samoistną podstawę wydania decyzji kasacyjnej w sprawie. Tymczasem, jak wskazano powyżej, a co wynika wprost z przyjętej w "ustawie nowelizującej" konstrukcji art. 138 k.p.a., organ może zastosować art. 138 § 2a k.p.a. jedynie w przypadku wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Ma to miejsce wówczas, gdy organ I instancji dokonał błędnej wykładni w zaskarżonej odwołaniem decyzji. Warto w tym miejscu przytoczyć fragment uzasadnienie projektu ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, w części dotyczącej projektu wprowadzenia do ustawy art. 138 § 2a (zob. druk sejmowy VIII kadencji nr 1183, cz. X pkt 5). Stwierdzono tam, że: "Wprawdzie decyzja kasatoryjna jest wydawana w przypadku istotnych braków w zakresie ustalenia stanu faktycznego sprawy (postępowania wyjaśniającego), jednakże w sytuacji, gdy organ pierwszej instancji dokonał w decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które - zdaniem organu drugiej instancji - mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, zasadne jest ograniczenie ryzyka ponowienia tych błędów przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Dlatego też przewiduje się konieczność zawarcia w takiej sytuacji w decyzji kasatoryjnej stosownych wytycznych, które organ I instancji powinien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznawaniu sprawy - o ile interpretowane przepisy rzeczywiście znajdą zastosowanie w sprawie, a stan prawny nie ulegnie zmianie. Regulacje te przeciwdziałają sytuacji, w której organ odwoławczy koncentruje się jedynie na uchybieniach dotyczących ustalania stanu faktycznego, mimo że z zaskarżonej decyzji wynika, że organ pierwszej instancji błędnie interpretuje przepisy, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie. Wskazanie błędów w tym zakresie w decyzji kasatoryjnej pozwoli uniknąć ich powielenia już po prawidłowym ustaleniu stanu faktycznego przez organ pierwszej instancji." Organ nie powołał prawidłowej podstawy prawnej swojego rozstrzygnięcia, jak wskazano wcześniej stanowi ją art. 138 § 2 k.p.a. Wytyczne, o których mowa w art. 138 § 2a k.p.a. mogą być zaś zawarte w decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Ocenę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji należało zatem dokonać z uwzględniłem przesłanek wydania decyzji kasacyjnej, o której mowa w ww. przepisie. W ocenie Sądu, zastosowanie w rozpoznawanej sprawie normy art. 138 § 2 k.p.a. do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia, nie było nieprawidłowe. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy stwierdził wprost, że przyczyną uchylenia decyzji organu I instancji było naruszenie przepisów prawa materialnego polegające na błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2a oraz art. 17 ust. 1 b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Organ ten nie uwzględnił bowiem oceny prawnej dokonanej przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 18 lipca 2008 r. sygn. akt P 27/07 oraz wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt 38/13 i jego wpływu na treść przepisu art. 17 ust. 1 b ustawy o świadczeniach rodzinnych, który stanowił materialnoprawną podstawę orzekania w przedmiocie wniosku skarżącej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawnym mężem. Wskazać należy, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy stwierdził, że stan faktyczny sprawy jest niesporny, zaś dla prawidłowego rozstrzygnięcia organ odwoławczy nie znalazł potrzeby uzupełnienia materiału dowodowego w żadnym zakresie. SKO nie wskazało jakie czynności dowodowe należy przeprowadzić oraz wyjaśnienie jakich jeszcze okoliczności faktycznych jest niezbędne dla ustalenia stanu faktycznego sprawy. W tej sytuacji, wbrew twierdzeniom organu odwoławczego, nie było podstaw do uchylenia decyzji organu I instancji w celu realizacji przez stronę uprawnienia wynikającego z art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Mając powyższe na uwadze należało stwierdzić, że stan faktyczny i stan prawny sprawy obligowały organ odwoławczy do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia. Stwierdzone przez organ II instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, bez konieczności uzupełnienia materiału dowodowego w znacznym zakresie, nie uzasadniało wydania decyzji kasacyjnej. Wobec powyższego zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. i jako taka podlegała uchyleniu. Odnosząc się do wniosków skargi Sąd wskazuje, że w ramach tego postępowania nie może kontrolować decyzji organu I instancji, nie mógł tym samym orzec o uchyleniu decyzji organu I instancji, jak również nie mógł skarżącej przyznać wnioskowanego świadczenia, należy to bowiem do właściwości organów administracji. Z przytoczonych względów, sąd w oparciu o art. 151a § 1 zd. 1. p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję w całości.