III SA/Gd 377/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janina Guść (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędzia WSA Paweł Mierzejewski, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 15 lipca 2021 r. sprawy ze skargi M.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 24 lutego 2021 r. nr (...) w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję. Burmistrz decyzją z dnia 12 stycznia 2021 r. nr (...) odmówił M.W. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad ojcem - G.J. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. 2020 r. poz.256 ze zm.) – dalej powoływanej jako "k.p.a.", oraz z art. 1, art. 17 ust. 1, ust. 1b, ust. 3, ust. 3a - 3d, ust. 4, ust. 5 pkt 2 lit. a, art. 17b, art. 20 ust. 2, ust. 3, art. 23 ust.1- 5 c, art. 24, art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j.: Dz. U. 2020 r. poz. 111 ze zm.) – dalej powoływanej jako "ustawa" lub "u.ś.r.", rozporządzenie Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1466). W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w dniu 17 grudnia 2020 r. M.W. złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad ojcem, który legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności z dnia 9 listopada 2020 r. Z ustaleń organu wynika, że strona sprawuje opiekę nad matką i ojcem poprzez świadczenie pomocy we wszystkich czynności związanych z prowadzeniem gospodarstwa domowego. Codziennie pomaga rodzicom się ubrać, przygotowuje posiłki, robi zakupów, towarzyszy w wizytach lekarskich, robi pranie, dba o higienę osobistą podopiecznych. Strona nie spełnia jednak przesłanek do przyznania świadczenia, bowiem niepełnosprawność ojca nie powstała zgodnie z art 17 pkt 1b ustawy, tj. nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Z orzeczenia przedłożonego wraz z wnioskiem wynika, że ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od dnia 15 października 2020 r., natomiast daty powstania niepełnosprawności nie da się ustalić. Organ wskazał, że wprawdzie Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 uznał art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji, jednakże uzasadnieniu wyroku zawarto informację, że wyrok ten nie oznacza usunięcia tego kryterium z ustawy, nie stanowi też przesłanki do uchylenia już wydanych wcześniej decyzji ani też nie kreuje nowego prawa do żądania świadczenia przez opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność ich podopiecznych powstała już po okresie dzieciństwa. Trybunał wskazał, że wykonanie wyroku wymaga podjęcia odpowiednich działań ustawodawczych przywracających równe traktowanie opiekunów osób niepełnosprawnych. Strona odwołała się od decyzji organu pierwszej instancji wskazując, że decyzja wydana została z naruszeniem prawa. Podkreśliła, że jest opiekunem obojga rodziców, którzy wymagają stałej pomocy. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 24 lutego 2021 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że niepełnosprawność ojca strony (urodzonego w dniu [...] 1938 r.) w stopniu znacznym potwierdzona została orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w C. z dnia 9 listopada 2020 r. W orzeczeniu tym wskazano, że nie da się ustalić od kiedy niepełnosprawność ta istnieje. Znaczny stopień niepełnosprawności datuje się od dnia 15 października 2020 r. Orzeczenie wydano na stałe. W związku z przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym stwierdzono, że strona sprawuje opiekę nad ojcem i matką. Matka strony jest osoby niepełnosprawną w stopniu znacznym. Strona w oświadczeniu z dnia 17 grudnia 2020 r. szczegółowo opisała zakres opieki bieżącej sprawowanej nad obojgiem rodziców, w tym ich problemy zdrowotne, potrzeby i dolegliwości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze - odmiennie niż organ pierwszej instancji - uznało, że konieczne jest wzięcie pod uwagę treści i skutków płynących z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 dla określenia ich wpływu na sytuację prawną odwołującej. W orzecznictwie wskazuje się bowiem, że pomimo nieuchylenia art. 17 ust. 1b ustawy należy dokonać takiej wykładni przepisów ustawy, która nie byłaby sprzeczna ze stanowiskiem Trybunału. Stanowisko takie jest akceptowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (np. wyrok NSA z 2 sierpnia 2016 r. sygn. akt I OSK 923/16). Organ odwoławczy nie zanegował również faktu sprawowania opieki i pomocy udzielanej przez stronę ojcu oraz matce. W dalszej kolejności organ odwoławczy wskazał, że w świetle art. 17 ust. 1 ustawy może zostać przyznane, o ile w przypadku osoby wnioskującej o przyznanie świadczenia zaszła konieczność rezygnacji z zatrudnienia albo niemożność podjęcia zatrudnienia w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną. Innymi słowy, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje jedynie wówczas, gdy opiekun osoby niepełnosprawnej zmuszony jest zrezygnować z pracy zarobkowej albo też do niepodejmowania jej z uwagi na konieczność sprawowania opieki. Musi zatem istnieć związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją opiekuna osoby niepełnosprawnej z pracy zarobkowej i jej niepodejmowaniem a sprawowaniem opieki. Zdaniem organu, wnioskodawczyni nie była zmuszona do rezygnacji z pracy zarobkowej w związku z opieką nad ojcem, nie zrezygnowała też z podjęcia zatrudnienia. Z akt wnika, że strona nigdy nie pracowała, a większość czasu strona poświęciła wychowaniu czwórki dzieci urodzonych w latach 1993 - 2004. Z okoliczności sprawy nie wynika, aby istniał związek przyczynowo - skutkowy pomiędzy stanem zdrowia jej rodziców, a rezygnacją przez nią z aktywności zawodowej, który to związek uprawniałby do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. Organ stwierdził, że osoba, która nigdy nie była zatrudniona, wobec braku doświadczenia zawodowego, nie jest w stanie skutecznie wejść na rynek pracy. Nadto wskazał, że z dużym prawdopodobieństwem można przyjąć, że deklarowane zaniechanie aktywności zawodowej ma związek z ubieganiem się o świadczenie. Strona z własnego wyboru do tej pory nie podejmowała pracy zarobkowej, na przestrzeni wielu lat, co wyklucza zaistnienie przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, polegającej na istnieniu związku przyczynowego między rezygnacją z zatrudnienia lub jego niepodejmowaniem a sprawowaniem opieki nad członkiem rodziny. M.W. zaskarżyła decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku podnosząc, że sumiennie opiekuje się rodzicami przez 24 godziny na dobę. Zarzuciła, że organ odwoławczy nie wziął pod uwagę, iż przez wiele lat prowadziła gospodarstwo rolne, które było źródłem jej dochodu. W związku z postępującą niepełnosprawnością rodziców była zmuszona zaprzestać pracy w gospodarstwie rolnym. W tych okolicznościach nieprawdziwe są twierdzenia organu, że z własnej woli nie podejmowała zatrudnienia i nigdy nie pracowała. Przez wiele lat była czynna zawodowo oraz wychowała czwórkę dzieci. W chwili obecnej trójka z nich się usamodzielniła i teoretycznie mogłaby podjąć pracę na gospodarstwie lub inną pracę zarobkową. Na przeszkodzie stoi jedynie konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawnymi rodzicami. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Złożyło też wniosek o rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przepis art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej powoływanej jako "p.p.s.a.", stanowi, że uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. W myśl art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Stosownie do art. 17 ust. 1b u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Poza sporem w niniejszej sprawie było, że ojciec strony jest osobą niepełnosprawną, która legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności z dnia 9 września 2020 r. Ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od dnia 15 września 2020 r., natomiast nie da się ustalić od kiedy niepełnosprawność istnieje. Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że orzecznictwo sądów administracyjnych rozstrzygnęło już spór prawny co do tego, czy na gruncie obowiązujących przepisów opiekunowi może przysługiwać świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 u.ś.r., pomimo że niepełnosprawność dorosłej osoby niepełnosprawnej, która pozostaje pod jego opieką (stosownie do treści art. 17 ust. 1b u.ś.r.), nie powstała przed ukończeniem 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej. Trybunał Konstytucyjny w punkcie 2. sentencji wyroku z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 orzekł, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Skoro w powołanym wyroku Trybunału została stwierdzona niezgodność we wskazanym zakresie przepisu ustawy o świadczeniach rodzinnych z Konstytucją, to sąd administracyjny nie może tej okoliczności nie brać pod uwagę lub ją pomijać. Przywołany wyrok odnosi się do negatywnego zakresu przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., na co wskazuje zwrot "w zakresie, w jakim różnicuje". Istotą tego rozstrzygnięcia jest uznanie za niezgodne z konstytucyjną zasadą równości pominięcia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego innych osób, niż wskazanych w tym przepisie, przy czym niekonstytucyjności takiego ograniczenia Trybunał upatruje w zróżnicowaniu prawa podmiotowego opiekunów osób niepełnosprawnych ze względu na wiek powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Sąd w składzie rozpoznającym sprawę podziela stanowisko wyrażone w jednolitym obecnie orzecznictwie sądów administracyjnych, według którego wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (K 38/13) przesądza o tym, że organy rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia określone w art. 17 ustawy, tj. z wyłączeniem tej części tego przepisu, która z dniem 23 października 2014 r. została przez Trybunał Konstytucyjny ostatecznie uznana za niekonstytucyjną. Stanowisko wyrażone w decyzji organu pierwszej instancji było zatem w analizowanym zakresie nietrafne. Organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji skorygował błędny pogląd organu niższej instancji, uznał jednak, że w sprawie brak jest związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy sprawowaniem opieki przez skarżącą a niepodejmowaniem przez nią aktywności zawodowej. W szczególności twierdził, że skarżąca nigdy nie wykazywała aktywności zawodowej, poświęcając się wychowaniu dzieci i opiece nad rodzicami. System świadczeń rodzinnych został tak skonstruowany, aby rekompensować utratę dochodów z powodu konieczności pielęgnacji członka rodziny wymuszającej rezygnację lub niepodejmowanie zatrudnienia. Wnioskujący musi zatem sprawować stałą opiekę nad osobą niepełnosprawną i być jej niezbędny w tak znacznym wymiarze, że w związku z tym rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a między obiema tymi okolicznościami zachodzi bezpośredni związek przyczynowo - skutkowy. Aby spełnione były przesłanki określone w art. 17 ust. 1 u.ś.r., musi stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. Zatem związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem), a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły. Wskazać należy, że z oświadczenia skarżącej z dnia 17 grudnia 2020 r. wynika, że od połowy 2020 r. sprawowała ona opiekę nad rodzicami, którzy podupadli na zdrowiu i nie są zdolni od samodzielnej egzystencji. Z ustaleń organów wynikało, że skarżąca sprawuje właściwą opiekę nad ojcem. Okoliczność, że zakres sprawowanej opieki uniemożliwia skarżącej podjęcie zatrudnienia nie była w niniejszej sprawie kwestionowana. Organ wskazywał natomiast, że skarżąca nie zrezygnowała z zatrudnienia w celu sprawowania opieki. W tej kwestii kluczowe znaczenie ma brzmienie art. 17 ust. 1 ustawy, który stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje jeśli wnioskodawca nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Podkreślić należy, że przepis ten wskazuje jako przesłankę przyznania świadczenia nie tylko rezygnację z zatrudnienia ale także niepodejmowanie zatrudnienia i obie te przesłanki traktuje jako równorzędne. Zatem nie tylko rezygnacja z zatrudnienia stanowi o spełnieniu przesłanki niezbędnej do uzyskania świadczenia. Przy czym cytowany przepis nie wyznacza żadnych ram czasowych dotyczących podejmowania aktywności zawodowej. Okoliczność, że skarżąca nie była aktywna zawodowo przez wiele lat przed stwierdzeniem niepełnosprawności jej ojca, nie wyklucza zatem, co do zasady, przyznania świadczenia. Kierując się zasadami doświadczenia życiowego wskazać należy, że skoro skarżąca zajmowała się wychowywaniem czwórki dzieci, niewątpliwie mogło to wpłynąć na jej decyzje odnośnie aktywności zawodowej. Niemniej jednak, w chwili obecnej, gdy trójka jej dzieci jest już dorosła a czwarte jest nastolatkiem, skarżąca mogłaby podjąć aktywność zawodową. W szczególności, z okoliczność sprawy nie wynika, by możliwość taką wkluczał jej stan zdrowia albo wiek (48 lat). Stanowisko organu odwoławczego w kwestii braku możliwości podjęcia przez skarżącą zatrudnienia nie zostało poparte przekonującą argumentacją. Nie można się zgodzić z twierdzeniem organu odwoławczego, że brak doświadczenia zawodowego uniemożliwia skarżącej skutecznie wejście na rynek pracy. W aktualnej sytuacji na rynku pracy, nawet osoby o małych kwalifikacjach jak i bez kwalifikacji, mogą bowiem znaleźć zatrudnienie. Niewątpliwie skarżąca mogłaby podjąć pracę, przykładowo jako opiekunka dziecięca bądź opiekunka osoby niepełnosprawnej, w tym zakresie posiada ona bowiem znaczne doświadczenie. Zaznaczyć także należy, że w niniejszej sprawie dopiero organ odwoławczy oparł swoje rozstrzygnięcie na braku związku przyczynowego między niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia, a koniecznością zapewnienia opieki ojcu (i matce), uniemożliwiając skarżącej odniesienie się do tych kwestii w toku postępowania administracyjnego. Skoro bowiem decyzja organu pierwszej instancji wskazanych problemów nie poruszała, skarżąca nie miała powodów do przedstawiania w odwołaniu jakichkolwiek argumentów dotyczących tych okoliczności. Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd stwierdził, że sam fakt niepodejmowania aktywności zawodowej (co w niniejszej sprawie zostało na etapie skargi zakwestionowane) przez osobę ubiegającą się o świadczenie pielęgnacyjne, nie może stanowić podstawy do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Okoliczność ta musi być rozważana na tle uwarunkowań konkretnej sprawy. Organ odwoławczy przy wydaniu zaskarżonej decyzji naruszył prawo materialne – błędnie zastosował art. 17 ust. 1 u.ś.r. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a, zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie ustawowym nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Rzeczą organu, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, będzie ocena wniosku skarżącej z uwzględnieniem wyrażonego przez Sąd stanowiska, którym organy są związane na podstawie art. 153 p.p.s.a.