III SA/Gd 379/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Mierzejewski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Sudoł, Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Wioleta Gładczuk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi K. J. na decyzję Wojewody z dnia 27 marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku dla bezrobotnych oddala skargę. Decyzją z dnia 19 lutego 2019 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a i b, art. 2 ust. 1 pkt 2 oraz art. 71 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 1265 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 2096) Starosta: - orzekł o uznaniu K. J. (dalej także jako "strona" albo "skarżąca") z dniem 29 stycznia 2019 r. za osobę bezrobotną; - odmówił przyznania wyżej wymienionej prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Uzasadniając swoje stanowisko organ pierwszej instancji instancji wskazał, że z przedstawionych w dniu rejestracji dokumentów wynika, że K. J. spełniła przesłanki do uznania za osobę bezrobotną. Suma okresów, o których mowa w art. 71 ust. 1 i 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy przypadających w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji jest jednakże krótsza niż wymagane 365 dni. Ponadto w okresie 18 miesięcy poprzedzających rejestrację nie wystąpiły okresy, o których mowa w art. 71 ust. 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, co stanowi podstawę do odmowy przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. W odwołaniu od powyższej decyzji Starosty K. J. wskazała, że wydając decyzję organ pierwszej instancji nie wziął pod uwagę okresu, który związany był z wydaniem przez lekarza specjalistę orzeczenia o braku przeciwskazań do podjęcia zatrudnienia, co stanowi podstawę rejestracji mając na uwadzę długotrwałą niezdolność do pracy. Skarżąca wskazała, że stosowny dokument został przedłożony w powiatowym urzędzie pracy w dniu rejestracji. Zgodnie z zaświadczeniem wydanym przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych okres zasiłkowy, który nastąpił po rozwiązaniu stosunku pracy za wypowiedzeniem pracodawcy obejmował okres 1 luty – 7 lipca 2018 r. Z kolei zaświadczenie lekarskie potwierdzające brak przeciwskazań do wykonywania pracy przez skarżącą zostało wydane w dniu 28 sierpnia 2018 r. W ocenie organu pierwszej instancji powyższy stan faktyczny i prawny pozwalał jedynie na zarejestrowanie osoby nie posiadającej zatrudnienia jako bezrobotnej bez prawa do zasiłku. W ocenie skarżącej w realiach sprawy nastąpiły przesłanki, których wystąpienie powoduje zachowanie terminu, tym bardziej, że długotrwałe leczenie i powrót do życia zawodowego nie może nastąpić bez stosownego zaświadczenia od lekarza specjalisty, który taką decyzję podejmuje w oparciu o realną szansę powrotu do zdrowia i podjęcia pracy. Zdaniem skarżącej, wydana decyzja - na tle przedstawionego stanu faktycznego - nie zapewnia równego dostępu do świadczeń osobom, które są ostatecznie zdolne do pracy po długotrwałym okresie leczenia. W związku z powyższą argumentacją skarżąca wniosła o uchylenie decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji (w części, w jakiej organ pierwszej instancji odmówił skarżącej prawa do zasiłku dla bezrobotnych) oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Decyzją z dnia 27 marca 2018 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 2 ust. 1 pkt 2 i art. 71 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy Wojewoda utrzymał w mocy zakwestionowaną decyzję Starosty z dnia 19 lutego 2019 r. nr [...]. W uzasadnieniu wydanej decyzji organ odwoławczy wskazał, że skarżąca status osoby bezrobotnej uzyskała w dniu 29 stycznia 2019 r. W dniu rejestracji K. J. udokumentowała, że w okresie 18 miesięcy przed zarejestrowaniem (to jest w przedziale czasowym 28 lipca 2017 r. – 28 stycznia 2019 r.) była zatrudniona w okresie 28 lipca 2017 r. – 31 stycznia 2018 r. w pełnym wymiarze czasu pracy gwarantującym otrzymywanie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę. Po ustaniu zatrudnienia skarżąca pobierała zasiłek chorobowy w okresie 1 lutego – 7 lipca 2018 r., którego podstawę wymiaru, z uwzględnieniem kwoty składek na ubezpieczenia społeczne, stanowiła kwota wyższa od minimalnego wynagrodzenia za pracę obowiązującego w danym czasie. Do okresu uprawniającego do zasiłku dla bezrobotnych należy zatem w realiach rozpatrywanej sprawy zaliczyć 345 dni. Obowiązek taki wynika z art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a i art. 71 ust. 2 pkt 3 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Skoro zatem skarżąca nie legitymuje się wymaganym przez ustawę 365 – dniowym okresem przypadającym w okresie 18 miesięcy przed zarejestrowaniem brak było podstaw do przyznania zasiłku dla bezrobotnych. Odnosząc się do argumentacji przedstawionej w odwołaniu organ odwoławczy wskazał nadto, że przepisy powyższej ustawy dotyczące przyznawania zasiłku dla bezrobotnych mają charakter bezwzględnie obowiązujący, co wyklucza możliwość dokonywania wykładni rozszerzającej. Skoro okres oczekiwania na wydanie stosownego zaświadczenia lekarskiego o braku przeciwskazań do pracy nie został wymieniony w treści art. 71 wskazanej ustawy organy nie mają podstaw aby taki okres doliczać do okresu uprawniającego daną osobę do prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Takiego zaliczenia organy zatrudnienia nie mogą bowiem dokonywać uznaniowo. Organ odwoławczy wskazał również, że przepisy ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy nie przewidują terminu na dokonanie rejestracji w powiatowym urzędzie pracy. Nie ma tym samym podstaw aby termin ten przywracać. Jeżeli skarżąca była zainteresowana znalezieniem zatrudnienia albo innej pracy zarobkowej za pośrednictwem Powiatowego Urzędu Pracy w K. winna była zarejestrować się zaraz po uzyskaniu zaświadczenia lekarskiego o braku przeciwskazań zdrowotnych do podjęcia pracy. W realiach sprawy taka sytuacja nie miała miejsca. Decyzja organu pierwszej instancji odmawiająca przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych jest zatem aktem zgodnym z prawem. Z powyższą decyzją Wojewody skarżąca się nie zgodziła wnosząc skargę skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. W treści skargi zawarty został wniosek o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej pozbawienia skarżącej prawa do zasiłku dla bezrobotnych. W uzasadnieniu skargi K. J. opisała szczegółowo dotychczasowy przebieg postępowania i treść wydanych w sprawie rozstrzygnięć oraz odniosła się do określonych stwierdzeń zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Skarżąca podkreśliła, że mogła się ubiegać o status osoby bezrobotnej dopiero od dnia 29 sierpnia 2019 r. W ocenie skarżącej sytuacja, w której nie bierze się pod uwagę wszystkich okoliczności faktycznych, to jest wyczerpania okresu zasiłku chorobowego oraz uzasadnionego "oczekiwania" na orzeczenie lekarskie o zdolności do pracy powoduje, że osoba po długotrwałym leczeniu chcąc skorzystać z prawa po uzyskaniu zdolności do podjęcia pracy w okresie dostępnym dla innych rejestrujących się jako osoby bezrobotne z prawem do zasiłku (w wymaganym w ocenie skarżącej terminie 6 miesięcy) jest traktowana mniej korzystnie niż inne, które nie podlegały długotrwałemu leczeniu i obowiązkowi uzyskania stosownego zaświadczenia lekarskiego, w zakresie dostępnego czasookresu na rejestrację. Odwołując się do art. 32 Konstytucji RP skarżąca wskazała, że zastosowane kryterium oraz podjęte działania uniemożliwiają Jej skorzystanie z należnego uprawnienia. Organy wprowadzają bowiem niekorzystną dysproporcję, która nie ma obiektywnego uzasadnienia. Dysproporcja ta nie jest również zgodna z celem, który zamierzał osiągnąć ustawodawca. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wnosząc o jej oddalenie podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Wojewódzki sąd administracyjny, zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej powoływanej w skrócie jako "p.p.s.a.") sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Działając w tak określonym zakresie kognicji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Rozpatrując skargę pod względem prawidłowości zastosowania procedury oraz prawa materialnego Sąd nie stwierdził bowiem aby organy orzekające przy podejmowaniu wydanych w sprawie rozstrzygnięć dopuściły się naruszenia prawa materialnego, ewentualnie przepisów postępowania, w stopniu w jakim mogłoby to mieć wpływ na wynik sprawy. Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (dalej powoływanej także w skrócie jako "ustawa"), to jest art. 71 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 lit. a) oraz art. 71 ust. 2 pkt 3. Zgodnie z art. 71 ust. 1 wyżej wskazanej ustawy prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, z zastrzeżeniem art. 75, jeżeli: 1) nie ma dla niego propozycji odpowiedniej pracy, propozycji stażu, przygotowania zawodowego dorosłych, szkolenia, prac interwencyjnych lub robót publicznych oraz 2) w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni: a) był zatrudniony i osiągał wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy, z zastrzeżeniem art. 104a-105; w okresie tym nie uwzględnia się okresów urlopów bezpłatnych trwających łącznie dłużej niż 30 dni [...]. Artykuł 71 ust. 2 ustawy stanowi z kolei, że do 365 dni, o których mowa w ust. 1 pkt 2, zalicza się również okresy: [...] 3) pobierania renty z tytułu niezdolności do pracy lub służby, o której mowa w pkt 1, renty szkoleniowej oraz przypadające po ustaniu zatrudnienia, wykonywania innej pracy zarobkowej albo zaprzestaniu prowadzenia pozarolniczej działalności okresy pobierania zasiłku chorobowego, macierzyńskiego, zasiłku w wysokości zasiłku macierzyńskiego lub świadczenia rehabilitacyjnego, jeżeli podstawę wymiaru tych zasiłków i świadczenia, z uwzględnieniem kwoty składek na ubezpieczenia społeczne, stanowiła kwota wynosząca co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę [...]. Należy stwierdzić, że przytoczone wyżej regulacje nie mają charakteru uznaniowego lecz bezwzględnie obowiązujący. Podkreślenia wymaga, że skoro art. 71 ust. 1 i ust. 2 mają charakter bezwzględnie obowiązujący i nie przewidują jakichkolwiek odstępstw od przewidzianych w nim zasad, to okoliczność ta wyklucza możliwości uznaniowego ustalania okresów, od którego zależy nabycie prawa do świadczenia (w realiach rozpatrywanej sprawy zasiłku dla bezrobotnych) i zaliczenia do stażu zasiłkowego okresów innych niż enumeratywnie w nich wymienione (zob. w tej materii m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2017 r.; sygn. akt I OSK 2888/16; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl.). Mając na uwadze powyższe Sąd wskazuje, że wyznacznikiem, od którego należy liczyć 18 - miesięczny termin jest dzień rejestracji w urzędzie pracy. Zatem wskazany okres 18 miesięcy, w ciągu których bezrobotny zobowiązany jest udokumentować zatrudnienie lub inne okresy zaliczane do stażu w łącznej liczbie 365 dni, może być liczony tylko do dnia rejestracji. Skoro zaś art. 71 ustawy jest przepisem o charakter bezwzględnie obowiązującym, nie dającym organom administracji publicznej uprawnień do uznaniowego rozstrzygania w zakresie zasiłku przyznawanego bezrobotnym, to brak jest podstaw do kierowania się jakimikolwiek innymi względami przy ustaleniu przesłanek w nim ustanowionych w zaistniałym w sprawie stanie faktycznym. Ustawodawca jednoznacznie i w sposób zupełny określił bowiem przesłanki wymagane do ustalenia uprawnień do zasiłku dla bezrobotnych, których skarżąca nie spełniła. Mają one charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza niemożność uznaniowego przyznawania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Prawo do zasiłku dla bezrobotnych, zgodnie z wolą ustawodawcy, mogą otrzymać wyłącznie osoby spełniające kryteria przyjęte w ustawie. Podstawowym warunkiem, od którego spełnienia zależy nabycie zasiłku, jest - jak wskazano wcześniej - zatrudnienie przez 365 dni w okresie 18 miesięcy przed zarejestrowaniem i uzyskiwanie w tym czasie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy. Należy podkreślić, że organ zatrudnienia nie może do ustalenia uprawnień danej osoby do nabycia prawa do zasiłku dla bezrobotnych przyjmować innego okresu, aniżeli określony wyraźnie w ustawie okres 365 dni przypadających w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania. Oznacza to, że organ zatrudnienia w prowadzonym postępowaniu zobowiązany jest ustalić, czy zaistniały wskazane w ustawie przesłanki przyznania zasiłku, a w razie ich braku nie może oceniać przyczyn, dla których wymagane przesłanki się nie ziściły. Treść art. 71 ust. 1 pkt 2 oraz art. 71 ust. 2 pkt 3 ustawy jest w ocenie Sądu orzekającego zrozumiała i nie budzi jakichkolwiek wątpliwości. Gramatyczna wykładnia cytowanych przepisu daje podstawę do odczytania i do stosowania ich w ten sposób, że organ zatrudnienia bada okres 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień rejestracji w aspekcie zarówno zatrudnienia jak i osiągania wynagrodzenia w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy (art. 71 ust.1 pkt 2 lit. a) ustawy). Organ zatrudnienia ma nadto obowiązek uwzględnienia okresu pobierania zasiłku chorobowego jeżeli podstawę wymiaru tego zasiłku, z uwzględnieniem kwoty składek na ubezpieczenia społeczne, stanowiła kwota wynosząca co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę (art. 71 ust. 2 pkt 3 ustawy). Jak wynika bezsprzecznie z akt sprawy przedstawionych Sądowi skarżąca została zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy w K. w dniu 29 stycznia 2019 r., a zatem okres 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania, w ocenianym przypadku - jak słusznie przyjęły to organy orzekające - biegł od dnia 28 lipca 2017 r. do dnia 28 stycznia 2019 r. W okresie tym skarżąca pozostawała w zatrudnieniu w pełnym wymiarze czasu pracy gwarantującym otrzymywanie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę (w okresie 28 lipca 2017 r. – 31 stycznia 2018 r.). Po ustaniu zatrudnienia skarżąca pobierała zasiłek chorobowy w okresie 1 lutego – 7 lipca 2018 r., którego podstawę wymiaru, z uwzględnieniem kwoty składek na ubezpieczenia społeczne, stanowiła kwota wyższa od minimalnego wynagrodzenia za pracę obowiązującego w danym czasie (okres ten obrazuje zaświadczenie wydane przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych). Do okresu uprawniającego do zasiłku dla bezrobotnych należało zatem w realiach rozpatrywanej sprawy zaliczyć 345 dni, co zasadnie uczyniły organy zatrudnienia orzekające w sprawie. W ocenie Sądu orzekającego skarżąca nie ma racji twierdząc, że organ zatrudnienia do okresu warunkującego przyznanie prawa do zasiłku dla bezrobotnych winien był zaliczyć okres związany z wydaniem przez lekarza specjalistę orzeczenia o braku przeciwskazań do podjęcia zatrudnienia, które to zaświadczenie stanowiło podstawę rejestracji skarżącej w powiatowym urzędzie pracy. Zdaniem Sądu okres niezdolności skarżącej do pracy na skutek choroby bez ustalenia prawa do zasiłku chorobowego (oraz w dalszej perspektywie świadczenia rehabilitacyjnego) nie podlega zaliczeniu do okresu uprawniającego do zasiłku dla bezrobotnych. Zgodnie bowiem z art. 71 ust. 2 pkt 3 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy zaliczeniu podlegają wyłącznie przypadające po ustaniu zatrudnienia okresy pobierania zasiłku chorobowego lub świadczenia rehabilitacyjnego, jeżeli podstawę wymiaru tych zasiłków i świadczenia, z uwzględnieniem kwoty składek na ubezpieczenia społeczne, stanowiła kwota wynosząca co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę. W realiach rozpatrywanej sprawy nie ma wątpliwości co do tego, że w dniu 27 sierpnia 2018 r. potwierdzono zdolność skarżącej do podjęcia zatrudnienia (a tym samym zdolność do zarejestrowania się jako osoba bezrobotna). Organy administracyjne obu instancji prawidłowo ustaliły, że na dzień 29 stycznia 2019 r. skarżąca nie wykazała 365 dni okresu uprawniającego do przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Należy w tym miejscu dodać, że skarżąca miała możliwość zarejestrowania się jako bezrobotna już po dniu 27 sierpnia 2018 r., to jest po dniu wydania zaświadczenia lekarskiego stwierdzającego zdolność do podjęcia zatrudnienia. Zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie nie doszło także do naruszenia zasady równości wyrażonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 zez m.). Należy mieć bowiem na uwadze, że chociaż sprawiedliwość społeczna łączy się z konstytucyjną zasadą równości, to nie oznacza konieczności przyznania wszystkim kategoriom obywateli (grup podmiotów) jednakowych praw i obowiązków. Poszczególne kategorie podmiotów winny być bowiem traktowane równo, tzn. według jednakowej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących i faworyzujących, tylko wówczas, gdy u podłoża określonych regulacji prawnych leży jednakowa sytuacja faktyczna tych podmiotów (zob. w tej materii m.in.: orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 grudnia 1996 r.; sygn. akt K 11/96; publ. OTK 1996/6/54 oraz orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 listopada 1995 r.; sygn. akt K 17/95; publ. OTK ZU 1995/3/177). W ocenie Sądu orzekającego nie może być uznane za sprzeczne z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP działanie organów zatrudnienia uzależniające nabycia prawa do zasiłku dla bezrobotnych od spełnienia wymagań określonych normatywnie, to jest w art. 71 ust. 1 - 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Uznawszy zatem zarzuty podniesione w skardze za niezasadne jak i nie znajdując podstaw do stwierdzenia z urzędu, że wydane w sprawie decyzje naruszają prawo (zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił wniesioną skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a., o czym orzeczono jak w sentencji wyroku.